论制度设计的重要性

卫祥云

一、 我国目前公务员制度设计的缺陷很明显，即公务员是穷人。

所谓穷人的概念是指公务员主要靠工资薪金维持生计。一个公务员要维持生活必需或追求较高的生活享受或要想让自己在亲人和朋友面前有一定的尊严，仅靠工资薪金显然是不够的。而如果要获得工资以外的收入，则只有靠“投资”来获得。当然，这里所说的“投资”是符合国家政策的：一是政策允许比如“炒股“；二是投资资金来源能够说清楚。这就牵涉到官员财产公开制度的设计。如果公务员对投资收入（财产性收入）说不清楚，则公务员超出工资薪金的消费支出就是非法收入。如从南京、西安两位公务员局长抽名烟、戴名表的行为牵涉出的腐败案件就属于个人消费来自于非法所得。这两起事件告诉我们一个浅显的道理：如果建立官员财产公开制度，贪官的原型即现；而如果政府能够真正实行官员财产公开的政策，腐败案件就会大为减少。

既然我们目前的制度设计公务员是穷人，那么公务员如果要追求较高的生活享受或向富人的方向努力则存在一系列潜在的隐患。说白了就是在现行的体制下，公务员只能是无产阶级的一份子（见价值中国网《关于当代中国阶级问题的研究分析》一文）。其成就感、荣誉感及社会地位的体现就只有“行政级别”或冠以某种光荣称号的命名。当然这种现状符合中国共产党的宗旨和奋斗目标。但是，却与中国改革开放的现实产生了一定的矛盾，即公务员 “相对贫穷“与“致富欲望”的矛盾开始显性化。

社会上其他阶层的人可以通过个人努力获得令人羡慕的更多财富，其收入可以高于公务员许多倍。如果在计划经济时期，这种制度设计还有其一定的合理性，因为全社会都是穷人，公务员的社会地位相对较高，大多数公务员的收入待遇相对优裕，尤其是较高级别的干部优越感很强。因此，虽然大家都比较穷，但穷人与富人的矛盾并不突出。建立社会主义市场经济体制以后，应该说公务员的绝对生活水平也大大提高了。但和其他人相比，尤其是改革开放以后涌现出来的富人相比，公务员的相对收入和消费水平降低了，即差距进一步拉大了。即使在自然垄断领域的的国有企业职工和管理人员，其工资薪金收入也可以高于同类公务员好多倍。在这种环境和状况下，一部分公务员尤其是掌握权力的较高级别的公务员在不平衡心理的驱使下，企图通过权力达到攫取金钱的目的来满足自己的各种消费。这是目前党内外各种腐败案件产生的肥沃土壤和基础。

按理说，公务员相对低廉的收入不能吸引更多的人们去追求和羡慕。但在我们的现实生活中为什么还屡屡出现公务员热呢？据有关资料，大学生报考公务员的意愿，美国为3%，法国为5.3%，新加坡为2%，而我国在76.4%。这种现状至少说明两个问题：一是反映出企业生存环境差和就业渠道窄；二是既然工资薪金那么少，但大家仍对公务员趋之若鹜。就是因为一部分较高级别的公务员的权力不受制约，当公务员可以得到其他额外的好出，尤其是可以谋取工薪以外更高的收入，即非法收入（住房优惠属于政策允许属合法收入）。所以说我们的制度设计导致了一系列不可理喻的腐败行为的产生和蔓延。看看改革开放以来的一件件、一桩桩腐败案件，确实让人触目惊心，发人深省。许多惊心动魄的大案要案，其故事、其情节、其惊险、其荒唐程度都让我们这个时代的各种作家和写手望其项背，望尘莫及。如最近发生的王立军、刘志军和薄熙来案件无不说明：如果不改变现有制度的缺陷，仅仅把产生这种现象的原因归咎于个人道德因素和世界观改造。这种现象过去有，现在有，将来还会有。而且可以不断有。如果非要说“不可以有”，只能是自欺欺人之谈。

二、 怎样搞好“制度设计”？

要解决利用权力腐败的问题，必须正视制度缺陷并搞好制度设计。目前应从两方面着手。

　　一是适当提高公务员待遇，二是减少权力介入市场和干预市场的机会和条件。

先说通过普遍提高公务员的待遇解决该问题，这实际上既不可能，也做不到。因为人们对金钱的欲望和追求是无止境的。同时现实生活中也无法找到一个合理的标准。所以，解决该问题的根本是要从制度设计入手，改革现行的公务员管理体制和产生机制。改革的目的不仅仅是要让公务员由相对的穷人变为富人，而是公务员的选拔制度改革必须破题，即实行政务与公务分开。尤其是要让有一定权力的官员既能够从穷人中产生，也能够从富人中产生。这方面，西方国家成熟的公务员管理模式可以借鉴，即实行政务员与公务员分类管理，实行两套管理机构的人才产生和选拔机制。

在成熟的市场经济国家，一个人要成为地方官员或国家元首，从最初竞选到最后成功，除要求有较高的学识、素质和能力外，还要善于运作和筹措经费、用于向更高的权力地位冲刺。而这一切都是公开透明的，且要遵循一定的规则。这即是“制度设计”的重要意义。而我国现行的公务员晋升机制却无规则可循。

当然，说一点没有规则也不对。因为从中组部、人社部公务员局到地方政府组织人事部门都有一套领导干部晋升的考察标准、程序和办法。但遗憾的是，到目前为止，一批批按这个标准和办法选拔的干部真正成了前腐后继的牺牲者，且还在不断地反复无常地继续着。因此，我们的官场成了名符其实的名利场。买官卖官成为可意会不可言传的潜规则。要晋升，就得有钱；要有钱，就得升官。只有当了更大的官，才会有更多的钱。只有送更多的钱，才能当更大的官。这样的事例枚不胜举，几乎每天都在发生。如此循环往复，就形成了秦辉教授讲的“没有最坏，只有更坏”。因为，这一切都没有标准，没有规则。权力的不受制约和随意使用，使人们的追求，事业和个人尊严统统拜倒在权力的脚下。只要有权，就会有钱。权力更大，钱就更多。这样，权力就异化为金钱。拥有更大的权力，就意味着有更多的金钱。显然，这种结果明显地与现行的公务员制度设计的初衷相悖，其缺陷越来越明显。

为了改变这种状况，我们的制度设计可否规定：即凡是具有一定权力的官员（如县长、市长、部长等）既可以从穷人（有精神追求的人）中产生，也可以从富人（不等于没有精神追求的人）中选择。而不是只给他们一些名义职务（如政协副主席、政协委员、人大代表等）。当然，这方面的改革要和“党政分开”、“政务官员选举制”等制度设计相结合，并制定出一套切实可行的公开选拔机制，在阳光下规范运作。这样，就会使有权力的穷人不敢贪，有权力的富人不想贪或不值得贪（因为他本来就有钱）。而对于其他公务员则制定另外一套管理制度。由于这部分公务员没有权力，所以就不存在滥用权力的问题。转而通过追求业务精通满足自己的成就感和自己较高收入的意愿。当然，作为一项配套制度的改革，要适当提高公务人员的工资待遇，使他们安心工作，做好自己的选择。如果想当有权力的政务员，他就会去公平竞争走另一条道路或者退出公务员序列，追求自己向往的职业正当致富。而不必通过不正当的竞争手段攫取权力，巴结权力或出卖人格。

再说权力介入市场和干预市场的问题。这和经济体制改革密切相关，也是政治体制改革必须解决的问题。这方面的改革比较复杂，需要循序渐进和周密的顶层设计，但制度设计的核心是减少权力对社会经济生活的干预。这里仅从触及问题入手提出一点制度设计的设想。我们既不能因为经济社会生活中问题多如牛毛感到无从下手；也不能因为关系错综复杂知难而退，无所作为，甚至理不出头绪。有时候可能会因为一个问题的解决而影响或促进其他问题的解决。

如果我们允许国有企业的高级管理者可以进入权力场，就不应该给他们高薪待遇，不能让他们权力与财富通吃。这里既有公平问题，也有社会影响问题。

如果我们允许企业家致富以后通过竞选机制去当官，他们就不会留恋那些名誉职务，而会把追求政绩，保一方平安和做慈善当做自己的追求。从而在为个人争得荣誉的基础上为社会多做贡献。

如果我们对政务官以外的其他公务员实行专业化管理并设计好退出机制，他们就不会把投机钻营，讨好上司，以求升官发财当做唯一动机，甚至干出出卖人格的事来。

如果我们能把农村集体所有制土地确权到人并允许自由买卖，中国的城市化问题将得到更好的解决，人口自然迁徙和人才自由流动将释放更多的活力，我国农村的生产力将获得进一步的释放。

如果国有企业只在公益性行业和自然垄断行业深耕细作，彻底退出竞争性领域，我国民营经济的发展将会如虎添翼，再掀中国改革开放的又一轮经济增长奇迹。

以上例子还可以举出很多，关键是决定政策的人们要勇于和敢于正视目前制度设计中的缺陷并利用自己掌握的权力去推动改革，而不是就事论事，对制度设计中缺陷视而不见或罔顾左右而言他，不愿触及事物的本质。到头来一切良好的愿望都会是竹篮打水一场空。

问题在于，时至今日，制度设计的重要性仍然没有引起全社会足够的重视，何谈改革和创新呢？

2012年10月8日