我国村镇银行顶层设计问题及改进建议
Analysis and Suggestions of the TOP-LEVEL DESIGN of Chinese Rural Banks
摘要：我国新型农村金融机构市场准入放开四年多来，村镇银行发展取得了一些实效，但远没有收到顶层设计预期的实践效果。除了源于“三农”弱质性的发展环境、束缚自身经营管理能力等方面的制约因素，还在于顶层设计对村镇银行制度配套设计不够全面而造成的发展障碍。本文针对当前村镇银行的顶层设计问题进行分析，提出了改进建议。
Abstract: Since the beginning of approving the new financial institutions to entry the rural market, the rural banks have made some achievements in some fields. However, the progress made is far from the Top-level designers’ estimate. Beside the poor business environment of the rural areas and the flaws of institutions’ own governance ability, the paper argues that the progress obstacle which arises from the defects of the TOP-LEVEL DESIGN of Chinese rural banks is another important reason. Based on the analysis of the Top-level design of Chinese rural banks, the paper gives some correspondent advices and suggestions.
关键词：村镇银行，顶层设计，体制改革，政策建议
Key words: Rural bank, Top-level design, Systemic Reforms, Suggestions for Improvement
以2006年底《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》为起点，我国以顶层设计的改革方式，自上而下、增量推动，推进了全国范围内村镇银行的试点、推广及扩张发展。这一改革极大促进了以村镇银行为代表的新型农村金融机构的发展，在一定程度上提高了农村金融服务的覆盖面、有效性和服务水平。截至2011年5月末，全国共组建村镇银行536家，其中开业440家、筹建96家；资产总额1492.6亿元，存款余额1006.7亿元，贷款余额870.5亿元，农户贷款与小企业贷款占比81%，已开业村镇银行总体运营健康平稳，风险处于可控范围内。但由于改革中顶层设计安排的不尽完善，以及执行过程中的配套机制缺位，村镇银行的“汤水效应”并未充分体现，当前政策发展方向不明晰、风险补偿机制不健全、配套措施不完善以及结算渠道不畅通等顶层设计制度约束，也使村镇银行的现实运行与顶层设计改革的初衷产生偏差，呈现出“脱农化”的倾向。
一、 顶层设计及村镇银行增量改革
“顶层设计”源于工程学，主要指运用系统方式，自高端开始的总体构想和战略设计，即在实践过程中能够按图施工，避免各自为政造成工程建设的混乱无序。从社会改革方案角度来说，顶层设计就是要从政府战略管理的高度，统筹改革与发展全局，协调各方面的因素，强调解决问题的规划性、系统性和协调性，以使改革与发展按照预期目标迈进。
顶层设计不同于“摸着石头过河”的渐进式改革和“休克疗法”式的“大爆炸”改革，其总的要求是要有高端性、总体性、协调性和宏观性，“具有整体的明确性和具体的可操作性”。即：需要高端引导和规划；要以总体规划和设计的方式，统筹各方面的参与性和协调性，形成政府部门、社会组织和精英群体的积极参与和推动。
我国放宽农村地区银行业金融机构准入政策、推动以村镇银行为代表的新型农村金融服务体系建设，是农村金融领域顶层设计自上而下推动、增量改革调整的结果。一方面，从制度供给角度看，是政府（监管者）追求制度的外部效率而主动创设出来的，意图是通过村镇银行制度安排实现对农村金融资源配置的“帕累托改进”，使原有农村金融制度安排结构外的利润内部化。另一方面，这一顶层设计也反映了政府（监管者）在农村金融改革上由强制性制度变迁向诱致性制度变迁的思路转换。即通过政府规制引导和市场力量的引入与培育，制定合理的制度框架，建立有效、公平的市场环境，逐步实现由政府主导的“供给领先”向市场主导的“需求领先”的转变，形成政府推动力与市场内生力有机对接，促进金融基本功能的发挥。
以增量改革的顶层设计组织方式推进村镇银行发展，倒逼了农村金融存量改革，在一定程度上改善了涉农金融网点覆盖率低、供给不足、竞争不充分、服务不到位、政府失灵和市场失灵并存的困境，趋向于村镇银行改革顶层设计所确定的“初步构建并完善了适应‘三农’特点的多层次、广覆盖、适度竞争、发展可持续的农村金融体系，提高金融服务的质量和水平”这一政策目标。但同时，村镇银行的发展也并未收到预期的实践效果。一方面，当前440家村镇银行的数量规模远未达到三年规划的1027家的目标，相对于全国2860多个县级行政区域而言，440家村镇银行远远不能填补农村金融供给缺口，难以达到完善正规金融、疏导民间金融，扭转农村金融贫血、缺血的局面的政策目标效应。另一方面，作为新生事物，村镇银行发展问题颇多，除了源于“三农”弱质性的发展环境、束缚自身经营管理能力等方面的因素，顶层设计安排的不尽完善，以及执行过程中的配套机制缺位，也使村镇银行的现实运行与制度设计的初衷产生偏差。
二、 村镇银行顶层设计的主要问题
作为新型农村金融机构的代表，村镇银行能够充分发挥“小银行优势”，利用对当地静态信息和动态信息的了解，发挥管理层级少、经营方式灵活的特点，在缓解农村金融服务不足、改善金融竞争环境、提升农村金融服务质量和水平等方面发挥了积极作用，展现出了良好的发展前景和强大的生命力。但由于村镇银行顶层设计安排的不尽完善以及配套机制不够健全，仍然制约当前村镇银行发展的发展。
（一） 村镇银行顶层设计目标与银行商业可持续性发展难以统一
一是村镇银行发展的制度定位和市场定位存在分歧。国家发展村镇银行的设立目的是解决农村地区金融供给不足、填补农村金融服务盲区、活跃农村金融领域竞争；在市场定位上，主要是为“农民、农业和农村经济发展提供金融服务”。但农业是弱质产业，农民是分散的个体和弱势群体，农村是欠发达地区；三农贷款风险远大于工商业贷款和城镇地区贷款。在当前缺乏风险外部补偿机制的情况下，作为独立企业法人，村镇银行出于规避风险和自身效益的考虑，必然会收缩了“三农”贷款的额度，把贷款投放到风险较低的工商业和城镇地区，维持其商业可持续发展。实践中村镇银行贷款的脱农化、大额化、短期化就是上述内在机理的必然表象。村镇银行发展的制度定位和市场定位分歧必然导致顶层设计的最初目标难以实现。
二是村镇银行服务对象与监管方式存在分歧。从行业监管角度来说，村镇银行为“三农”服务，带有涉农金融的准公共物品特征，应该在政策方面得到倾斜性支持；而银监会对村镇银行的监管主要是依照商业银行管理的方式进行，村镇银行设立的目的和管理方式间存在分歧。
（二） 顶层设计的政策导向不够明晰
村镇银行发展进入推广阶段后，政策导向是鼓励发展还是审慎发展发生冲突，政策风向的不明晰使得各地监管部门执行不一，村镇银行发展两难。2009年以来，国务院和监管部门积极支持和引导村镇银行发展，出台了一系列的政策，如银监会《2009-2011年新型农村金融机构工作安排》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《中国银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》等，表现出积极鼓励村镇银行的政策导向。但在实践中，村镇银行的政策支持却不断被“修正”。一方面，自2011年初以来舆论导向由积极变审慎，如2011年6月第四届中国村镇银行发展论坛传递出原定三年设立1027家村镇银行的数量目标被淡化的信号，发展舆论导向由“积极发展、加快发展”变成了“质量为先、审慎发展”；村镇银行审批放缓，建行组建村镇银行控股公司的方案被搁置，最初政策框架内发起设立30家村镇银行后可以组建控股公司的概念也逐步淡化。另一方面，各地银监局在村镇银行设立审批上的政策掌握不一，而近期银监会也上收了村镇银行设立的审批权限。顶层设计的政策导向不明晰也影响甚至改变了发起人对村镇银行发展的预期，进而影响了组建发展的动力。
（三） 顶层设计的扶植政策缺位
虽然国家出台了一些对村镇银行的财政支持、税收优惠等规定，但扶植力度不足，各地区执行也有差异。主要表现为：一是村镇银行的财政扶持、税收减免、农贷贴息、支农再贷款等优惠政策的设计或者执行缺位，不利于村镇银行持续健康发展，激励和引导作用的缺失导致村镇银行支农的积极性和主动性受到消极影响，也不利于农村金融市场竞争格局的形成。二是村镇银行由于认知度低导致吸储困难，部分地区政策严格限定，使无法获得稳定性相对较好的涉农财政资金的对口支持，资金来源的限制严重制约了村镇银行对“三农”的信贷投放量。另外，由于村镇银行不能进入全国拆借市场，只能向当地金融机构拆借资金，也导致了资金成本高、效率低的状况，使资金来源严重受限。三是“三农”贷款、中小企业贷款损失补偿机制及农业保险机制不健全。由于农户贷款抗风险能力较弱，农户贷款极易受到自然灾害或疫病风险，导致村镇银行发放农业贷款的风险系数提高，增加了村镇银行贷款损失风险。
（四） 顶层设计的配套支撑机制不到位
由于规模和准入条件的限制，村镇银行在发展过程中的资金结算、征信系统接入等问题没有得到有效解决。一是资金汇划渠道存在阻滞，不能直接接入人民银行大小额支付系统，无法享受现代化支付系统带来的资金汇划便利，汇兑业务主要通过他行代理。二是无法查询信贷征信情况。由于系统支撑不够、准入门槛较高、专业化程度不够等原因，村镇银行难以加入反洗钱系统、支票影像交换系统以及反假币信息收缴系统，只能委托当地中国人民银行代为查询。三是业务和机构准入障碍。一方面，村镇银行在业务创新上缺乏政策支持，如大多数村镇银行因本身业务系统非独立、入会费等成本过高、独立发卡无网络支撑等而不能加入银联独立发卡；另一方面，村镇银行机构准入门槛较高，已设立村镇银行都只有一两个营业网点，金融服务覆盖面窄，给组织和吸收存款造成了很大限制，在很大程度上影响了业务发展。
三、 改进我国村镇银行顶层设计的建议
顶层设计的制度环境因素是制约村镇银行发展的外因。要进一步推进村镇银行发展，必须解决政策导向与商业可持续、外部支持配套机制建设、系统性运营平台支撑等方面的顶层设计问题。
（一） 要力促村镇银行发展政策导向与商业可持续的统一
一是要明确政策导向，加强政策引导。任何顶层设计工作必须要周全考虑、谋定而后动。积极发展村镇银行，以增量改革的方式激活农村金融市场、改善金融服务，其政策出发点是勿容置疑的，但还应全面理性地权衡各参与主体的策略选择，通过加强政策引导、完善配套机制建设来约束和规范市场参与主体的行为，达到顶层设计的目标。
二是要实现政策扶持与商业可持续的统一。顶层设计不能只强调政策意图而忽略市场主体意愿；不仅要从政策主导者的角度出发，还应预测参与主体的理性行为，立足“双赢”或“多赢”，增强政策制定者和市场参与者目标选择的契合性。要达到这种契合，不仅要旗帜鲜明地提出村镇银行设立的计划目标，更要从管理机制、监管机制、政策扶持、技术支持、舆论引导等各个方面引导村镇银行发展，使村镇银行既能按照政策方向坚定“支持和服务三农”的目标，也能获得盈利、实现商业可持续。
三是要通过政策支持来解决和改善村镇银行发展中的商业可持续性。如：针对村镇银行社会认知度低、吸储困难的问题，可以允许村镇银行在所在地地级市建制区设立专门吸储的分支机构（只经营存款业务而不能进行贷款业务），以在短期内解决吸储难问题，吸纳城镇资金输送到农村地区；为避免发起者多地散乱式发起村镇银行而超出管理能力可能引发的风险，同时又为能满足发起银行规模化、集群化发起村镇银行的意愿，可以改进村镇银行“点对点挂钩”为“省区对省区”挂钩的政策，使得发起人发起设立村镇银行的在地域上相对集中。
（二） 要加强顶层设计的外部政策支持机制建设
在当前“三农”弱势条件下，农村金融服务必然带有准公共物品的特征，农村金融机构必然需要政策引导进入。应针对村镇银行贷款额度小、风险高、收益低的现状，在顶层设计上从财政、税收等方面给予优惠政策扶持，以帮助村镇银行降低经营成本，实现可持续发展。
一是应加大公共财税政策支持力度。应协调财政、监管等部门在财政补贴、税收优惠等方面配合出台相应扶持政策，特别是公共财政等方面要出台相关配套政策，包括税收优惠、风险补偿和农业政策性保险等。如税务部门对初创阶段的村镇银行减免营业税和所得税；县级财政建立风险补偿机制，设立村镇银行风险基金专户；财政、社保、房管等部门要允许涉农资金、财政性资金、社会保险类资金在村镇银行开立账户，并存入部分资金，以扩充村镇银行负债规模等等，为村镇银行发展创造良好的社会和政策环境。
二是可实行差别化的监管政策。针对村镇银行服务的准公共物品性质，可以对其实行差别的存贷款利率政策、优惠的再贴现率政策、相对宽松的监管政策等，增强村镇银行的资金实力，提高信贷资产收益率和回收率，降低村镇的融资成本和信贷风险。
三是应加强农村信用体系建设，建立多层次的农业信贷风险保障机制。现阶段，我国农业保险发展滞后，农村信用体系不完善，农村借贷一旦遭遇风险，基本由放贷者承担。因此，必须加快建立必要的风险补偿机制，增强涉农贷款的抗风险能力。中国人民银行的分支机构也应进一步扩大企业和个人信用信息基础数据库在农村地区的信息采集和使用范围，引导金融机构建立健全农户、农民专业合作社和涉农企业的电子信用档案，推动建立农村信用信息共享机制。另外，还应将村镇银行纳入存款保险体系的试点，发挥其市场化的风险补偿机制, 以存款类金融机构相互承保，提高村镇银行的公信度和社会认可度。
四是地方政府给予适当支持。地方政府可在村镇银行开设涉农财政性存款账户，提高其他客户对村镇银行的信任度。一些有条件的村镇银行所在地地方政府可以制定财政性存款与涉农贷款挂钩办法，让服务“三农”贡献大的金融机构得到更多的资金支持。还可以在经营场地、费用补助、财政性存款等方面提供进一步支持，建立地方奖励基金，对支农扶贫成绩显著、贡献较大的村镇银行进行一定比例的物质奖励，以鼓励村镇银行加大“三农”资金投入。
（三） 要加强顶层设计的运营平台环境建设
要加快对村镇银行开放结算、征信系统及业务准入门槛，拓展村镇银行服务能力。人民银行尽快核准村镇银行的行名、行号，根据村镇银行资金实力，适当降低村镇银行进入支付清算系统的准入条件，有效解决村镇银行汇路不畅问题。应适当降低村镇银行加入银联入会费用，鼓励发放银行卡，更好地为三农服务。另外，央行还应放宽标准和条件，积极推动村镇银行直联加入征信管理系统，以增强其掌握客户信用状况的功能，加强对贷款风险的防范。
（四） 建立行业协会，强化政策关注和支持下的自律发展
可建立村镇银行自律性行业协会，发挥其在信息沟通、协助监管、功能整合、推动创新、改善服务等方面的独特作用，增强行业组织自律能力，推动行业规范发展。各村镇银行可以通过定期培训、交流、协调、合作等方式，共同探索农村金融服务创新模式，及时了解行业政策，提高专业队伍知识水平，表达行业诉求，反映市场动向；借助行业协会这个平台，加强同其他各类金融机构之间的合作，建立金融风险预警机制，提高防范金融风险的能力。
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