5月18日，铁道部出台了“鼓励和引导民资投资铁路的实施意见”(以下简称“意见”)，共十四条。归纳起来，这十四条意见包括两个方面的内容：一是明确向民间资本开放投资的具体领域，二是明确铁道部的职能转变，包括投融资改革、管理体制改革等等的具体内容。第二个方面可以视为是第一个方面的保障。这是近年来，第一次有垄断行业公开宣称要开放市场，但却未受好评，绝大多数人都认为出台这么一个意见，仅是为了解决铁道部自己的债务问题，但笔者认为这种认识是极不充分的。

　　过去很长一段时间以来，中国的经济增长很大程度上是依靠政府投资拉动的，其中尤以铁道部门最为典型的，大规模铁路投资是政府拉动经济的重要手段之一，铁道部也因此成为政府投资拉动型经济的最大受益者，也是最大的受害者。铁道部债务危机的发生，为这种发展模式敲响警钟，铁道部所面临的危机，也正我们整个发展模式的危机的体现。不仅铁路部门，中央政府也开始意识到这种模式不可持续，也不能再继续下去，但面临着探寻新的出路的问题。我们现在面临的困境是一方面民间资本比较充裕，但缺乏投资渠道，大量的民间资本在投机性领域中流动，推高资产泡沫，而另一方面，大量的政府投资项目又极度缺乏资金，甚至出于高度负债的状态。向民间资本开放，既可以解决债务问题，又可以为民间资本寻找出口，从而实现经济增长方式的转型，可谓一举多得。

　　但是，如果简单地用民资的多寡去衡量铁道部改革的成败，那却是极其片面的。铁道部的改革意义，不在于吸引了多少民资，解决了债务问题，而在于是否能推动改革试验。有好的项目，好的优惠条件，民间资本当然会进来，但这又有什么意义呢？有多少民间资本进来并不能说明制度变革的程度。我们要区分民间资本进来的两种可能：一是铁道部把一些好项目向民间资本开放，为解决债务危机，这个可能性是存在的；二是铁路部门真正地改善了制度环境，使民营企业家对这个市场产生了信心，从而投资这个市场。两者的含义是不同的，后者才是制度创新的成果和体现。从“意见”的内容看，铁道部的意图是通过后者那种方式，达到吸引民间资金的目的。

　　因此，也许可以这么认为，铁路这次开放民资是制度改革的一次重要“试水”。穷则思变，一个原先被认为是最封闭的部门，在债务危机的逼迫下，也许会一跃成为改革的“桥头堡”，成为转变发展方式的“先行者”，这完全是有可能的。转变经济增长方式，就是从依靠政府投资转到依靠民间投资，从资金的简单堆砌，转到依靠企业家才能的发挥，这一切都有赖于制度变革，而这次铁道部宣布对民资开放，一定程度上就是这样的制度变革试验：通过制度变革，实现经济增长方式转变。

　　对于“制度变革”的目标，这个“意见”的“第十条至十四条”中作出了具体的说明，其核心是政府职能的转变：从“婆婆”变成“服务员”和“管理员”，也即从投资主体转变成为行业的管理者和市场监管者，这一转型的力度不可谓不大，对于减少和规范铁路行政审批事项，甚至提出了“一个凡是”：凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，可采用事后监管和间接管理方式的，一律不再实行行政审批。这都彰显了改革的决心，无疑具有进步意义。但在笔者看来，尚有几个方面的不足。一、“行业管理和政府监管”的职能是否需要保留，保留这些职能意味着如保留很大的行政权力，这会损害公平竞争。二、铁道部门不应垄断信息，第十三条说“及时向社会提供发布有关铁路政策法规、规划、标准、市场准入、建设、运输、投资等方面的信息和规定”，这是垄断信息，如这些信息如为铁道部控制，就成为权力之源，就有了寻租空间，和开放市场的初衷相违背。三，存量资产的产权如何变革没有提到，这其实是最为重要的内容。开放市场需要改革产权关系，如名义上开放，但最终还是让国企唱主角，这就不是真正的开放。不能着眼于增量资产，即吸引民间资本到未开发项目，重要的是存量资产的产权变革，应借引入民间资本之机，推动存量资产的产权变革，使企业彻底脱离和行政权力的瓜葛。

　　还要补充说明的是，有人在评论这个“意见”时认为“没有盈利的项目，很难吸引民营资本进入”，这个观点是不成立的。项目的盈利性，不是项目本身决定的，而是取决于企业家的投资过程。盈利不盈利，不是事先就可以确定的。“投资”并不是政府先确定了一个“盈利”或“非盈利”项目，然后把它交给企业家，而是一开始就由企业家确定是否值得投资，也就是是否能构成一个“项目”。

　　多年来，铁路部门扮演了扩大投资、拉动经济增长的角色，而这一次它扮演的却是一个截然不同，但意义非凡的角色。历史把危机给了铁道部，也把这样一个重要的机会给了铁道部，我们希望它能抓住！