——“农民工公共服务和福利保障问题研究”之二

　　

　　农民工公共服务和福利保障欠缺问题是农村和农民公共服务和福利保障欠缺问题的集中体现，是城乡“二元”结构弊端的必然结果，因而也是一个由来已久的问题，有着深刻的历史根源和深层的体制性、机制性、制度性原因。具体分析有三大原因：

　　第一，从历史根源看，新中国建立后，在工业化、城市化原始积累的大背景下，国家按照“重城轻乡、重工轻农”的指导思想，通过长期向农村汲取人力、物力和财力，造成了农村公共服务和福利保障短期内难以弥合的历史亏欠。一是通过筹工筹劳长期无偿向农村汲取人力。计划经济时期，国家许多大型工程和基建都是通过无偿地向农村汲取人力完成的。二是通过工农产品的价格剪刀差向农村汲取财力。三是以土地或人头为基准通过征收各种税费直接向农民汲取财力。特别是上世纪90年代财税体制改革以后，随着国家工业化、城市化进程的加快，农业税、农业特产税、屠宰税、三提五统等各种税费捆在一起加在了农民头上，大大加重了农民的负担。这种状况直到2006年我国彻底取消农业税后才得以改变。四是通过征用土地换取差价汲取城市化、工业化积累。这种状况目前尤甚。2011年全国土地出让金超过3万亿元，主要是通过低价征用农村集体土地来实现的。与此形成强烈反差的是，中央财政用于农业的支出占财政总支出的比重却呈下降趋势，“七五”为9．38%，“八五”为9．75%，“九五”为9.29%，“十五”为8%。党的十六大以来，中央确立了“多予少取放活”的原则和“工业反哺农业、城市支持农村”重要方针，国家财政对“三农”的投入明显加大。但由于历史包袱太重，城乡公共服务差距扩大的趋势并没有得到逆转，城乡差距也还在继续扩大。

　　第二，长期以来以户籍制度为基础的城乡“二元”结构，以及附加捆绑在户籍上面的公共服务和福利保障方面的机会不均等、待遇不公平，使城乡居民在不同的身份标识下处于不同的竞争起跑线上。现行的户籍制度及城乡“二元”制度安排是计划经济时代的产物。上世纪80年代以来，随着市场经济的发展，我国中央和各级地方政府多次对户籍管理进行了一些局部的改革和调整，基本上实现了人口自由流动。但户籍制度改革并没有取得实质性突破，户籍的身份标识及藉此维系的二元制度仍然根深蒂固。一是在义务教育方面。2002年以来，随着“分级管理，以县为主”的义务教育管理新体制的确立及“一费制”、“两免一补”政策的实施，农村孩子“上学难”和农村教师工资问题得到基本解决。但公共教育资源配置不均衡的问题依然很大，城乡学校在公用经费标准、校舍建设、教学设施投入和教师队伍建设方面，依然存在巨大差别。二是在医疗卫生方面。目前，多数地方对城市医疗机构实行财政差额补助，农村医疗机构则实行自收自支，没有财政补助。三是在社会保障方面。城镇职工及居民社会保障体系相对比较完善，农民、农民工和农村居民的社会保障制度建设刚刚起步。保障水平上，农村也远低于城市。四是在劳动就业方面。农民工进城务工面临着多种制度歧视性收费，如许多城市专门针对农民工收取暂住证费、就业上岗培训费、治安费、卫生费、城市建设费、教育附加费等。大多数农民进城务工不签订劳动合同，或签订不公平劳动合同。在工伤、死亡赔偿方面，农民工与城市市民执行的是不同的标准，差距非常大，即存在所谓“同工不同酬、同命不同价”现象。也有学者把市民、农民和农民工三种身份结构，称为“三元”结构。

　　第三，公共财政体制不尽合理，中央与地方之间、部门之间、基层条块之间职责关系不顺，城乡公共服务财力保障存在巨大差异。一是各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障等基本公共服务方面的事权和责任划分不清。二是财权上收，责任下移，财力与事权不匹配。1994年财税体制改革以来，渐渐形成了上级政府层层集中财力的做法，越往下，政府可支配财力比重越少。在这种情况下，县乡财政收支矛盾十分突出，难以保证农村最基本的公共服务支出，通常处于“巧妇难为无米之炊”的窘境。而县乡政府往往是公共服务的直接提供者。三是为解决财力与事权不匹配问题，中央财政的转移支付规模越来越大，但要求地方配套资金使一些贫困地区政府难以承受。四是中央以专项转移支付为主的公共服务供给机制，增加了权力腐败的机会，也增加了地方政府“跑部钱进”的运作成本。

　　以上三大体制性因素，使得城乡劳动力和居民在公共服务和福利保障方面存在巨大鸿沟和机会不公平。而农民工表面上是城市产业工人，实质上却是在城乡之间流动就业的农民，他们工作生活在城市，但却不能享受城市的公共服务和福利保障，是现行城乡“二元”制度缺陷首当其冲的受害者。改善农民工的公共服务和福利保障状况，比之解决农民的相关问题来说，更具有紧迫性和重要性。

注：本文作于2012年4月。