——“农民工公共服务和福利保障问题研究”之三
完善农民工公共服务和福利保障体系的总体思路是：加快改革现行城乡二元分割的公共服务供给体制，尽快实现城乡基本公共服务均等化。在此基础上，实行自由迁徙的户籍政策，逐步实现进城就业农民工的市民化，让农民工在自愿前提下在城镇稳定就业、居住和生活，并平等享有各项市民权利。
为了推进城乡基本公共服务均等化，逐步实现农民工市民化，我们提出以下政策建议：
第一，建立健全城乡一体的劳动力市场和公共就业服务体系。关键要解决农民工进城就业中公平准入、同工同酬、平等权利三大问题，努力实现农民工公平就业、稳定就业和体面就业三大目标。一是实行城乡平等的就业制度。要继续消除针对农民工进城就业的一切歧视行为，取消各种“门槛”和乱收费，实现就业准入的公开透明、自由流动。这个方面经过多年努力得以很大改善，但问题尚没有根本解决。要建立农村劳动力资源登记系统，实行城乡统一的就业登记制度，积极稳妥推进农村富余劳动力转移就业。加强农民工输出输入地劳务信息、管理和服务对接工作，完善农民工职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制。二是健全面向城乡全体劳动者的职业培训制度。国家应当继续加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度，将农民工职业教育和技能培训纳入国民教育体系，形成以市场为主体、以就业为导向、充分尊重农民工自主选择权的职业教育和职业培训机制。加快实行农村职业教育免费制度。大力农民工推行“培训券”、“订单式”培训等有效做法，推进培训就业一体化。三是健全覆盖城乡的公共就业服务体系。要加强公共就业服务机构和公共就业信息网络建设，为农民工免费提供职业指导、职业介绍、培训信息、政策法规咨询等公共就业服务。四是建立同工同酬制度，构建和谐劳动关系。要全面实行劳动合同制度，大力推行集体合同制度，加强包括农民工在内的劳动者与企业谈判的平等地位，改善工资待遇和劳动条件。要完善相关制度，从根本上解决拖欠农民工工资问题。要完善最低工资制度，建立农民工工资合理增长机制。各级政府要根据经济社会发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平随经济社会发展同步改善。五是全面加强农民工安全生产、劳动保护和职业病防治工作。关键是完善相关法规和政策体系，健全相关规程和标准体系，加大执法力度。
第二，加快完善全面覆盖农民工的社会保障体系。改善现阶段农民工生存发展状况，第一要务是全面加强农民工社会保障工作，提高参保比例和保障水平。一是尽快实现工伤保险对农民工的全覆盖。保障农民工在工伤和患职业病时获得与城镇职工完全同等的医疗救治和经济补偿。这是没有任何制度门槛和政策障碍的一项社会保险。二是健全农民工医疗保障制度。社会医疗保险的主要特点是现收现付，农民工参保基本没有政策障碍。对于稳定就业的农民工，应纳入城镇职工基本医疗保险，享受与城镇职工同等待遇；对于就业流动性较强的农民工，可以参加户籍地的新型农村合作医疗。尽快实现城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合制度之间的衔接。加强异地就医结算能力建设，实现农民工在就业地就医、即时结算。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系。三是全面将农民工纳入养老保障体系。养老保障问题，涉及农民工当前履行缴费义务与未来领取养老金待遇的代际转移问题，涉及养老保险基金积累与投资营运问题，也涉及不同地区之前利益转移问题，因此，远比工伤保险和医疗保险复杂。在现行城乡养老保障制度框架下，应当分类解决农民工养老保障问题，大体可以分为三类：第一类是对具备市民化条件、在城镇稳定就业的农民工，应依法纳入城镇职工基本养老保险体系。第二类是对常年外出就业、但流动性强的农民工，可探索建立“低费率、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险制度。适当降低用人单位和农民工的缴费标准，按照“低门槛进入，低标准待遇”原则来设计制度，基金模式可实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制。第三类是对季节性外出就业、“亦工亦农”的农民工，主要应当参加户籍地的新型农村社会养老保险制度。四是加快完善社会保险关系转移接续办法，逐步实现农民工养老、医疗、失业、工伤、生育保险关系全国范围内顺畅转移接续。五是加快整合社会保险经办管理与服务资源，搭建五险统一管理、城乡衔接的“大社保”管理平台，统一管理经办城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工的社会保险事务。
需要特别指出的是，我国城乡养老保障体系本身也在改革完善之中，这也会直接影响农民工养老保障制度模式问题。我们认为，现行城乡养老保障制度改革最理想的方向，是按照“三支柱（三层次）”模式重新整合养老保障制度体系：一是以现有城镇职工基本养老保险中的统筹基金为主体，建立“国家（或国民）养老金”，由用人单位和个人共同缴费，但实行低缴费率、低待遇水平，基金不搞个人账户，完全由国家统筹，替代率可以按照30%左右设计。现阶段可以覆盖城镇职工和居民，以及进城就业的农民工，条件成熟时可再将广大农民也纳入。二是将现有城镇职工基本养老保险中的个人账户基金分离出来，并以此为基础建立职业年金制度，可以由用人单位和个人共同缴费，基金模式是完全积累的个人账户，可以进入资本市场投资营运。未来预期也提供30%左右的替代率。三是鼓励个人建立储蓄性养老账户，类似美国的“401k”方案，国家给予一定额度（例如个人收入的5%或10%）的税前列支税收优惠政策加以鼓励。如果按照这种大的改革思路，不但眼下困扰我们的养老保障制度“碎片化”问题和农民工养老保障问题迎刃而解，就连广大农民的养老保障问题，也可以一并很好地解决。
第三，建立多层次的农民工住房供应和保障体系。农民工在城市住房问题解决得好，可以有效避免一些发展中国家出现的“贫民窟”现象以及由此产生的“城市病”。在现阶段，解决农民工住房问题，应当充分发挥企业、市场和政府等各方面的作用，形成合力，加快建立多层次、多形式的农民工住房供应和保障体系。一是支持和鼓励企业建立标准化的农民工宿舍。农民工就业、生活、居住相对集中，有条件建立规模化的、符合安全卫生标准的集体宿舍。城市应在土地供应、城建规划、税费减免等方面实行特殊优惠政策予以支持。二是支持和鼓励集体经济组织和其他机构、个人建设规模化的农民工公寓。农民工就业生活的地方多数地处城市郊区和城乡结合部，有条件建立规模化的、面向社会的、成本相对较低的农民工公寓。对建设用地，可以允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建造农民工公寓。对兴建农民工公寓的集体组织和其他机构、个人，支持金融机构提供低息长期银行贷款或住房公积金贷款。三是城市政府保障性住房体系适当向农民工开放，鼓励部分在城市就业居住年限长或有较大贡献的农民工优先享受。现有的城市住房保障体系主要由住房公积金、廉租房及公租房、经济适用房及限价房三大块构成。其中，对解决农民工住房问题而言，比较有前途的是发展公租房，应集中力量加大政府投入。同时，对于住房公积金，应鼓励就业相对稳定的农民工积极参加，可实行低费率和灵活的缴存政策；对于购买城市经济适用房及限价房的农民工，可以给予一定税收优惠。四是对于经济条件较好的农民工，鼓励其进入商品房市场和住房租赁市场。农民工购买普通商品房，可给予一定税收优惠。对为农民工提供租赁住房的业主或机构，也给予一定税收优惠。
第四，尽快让进城农民工子女在接受义务教育、职业教育和学前教育方面实现均等化。义务教育、职业教育和学前教育是现阶段我国教育公共服务的最基本、最主要方面，应当优先解决好，并充分体现公平公正、开放和均等化原则。解决农民工子女义务教育、职业教育和学前教育问题总的方向，可以继续坚持内涵扩大了的“两为主”原则，即“以流入地为主，以公办学校为主”。一是关于农民工子女接受义务教育问题。流入地政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收农民工子女人数，足额拨付教育经费。对接收农民工子女较多、现有教育资源不足的城市，要加大教育投入和优化教育资源配置，改善办学条件，中央财政、省级政府要加大财政转移支付力度予以支持。对于农民工子女“大进大出”的地区，教育拨款及转移支付可以探索“钱随人走”的“教育券”制度。对于接受政府委托承担义务教育的民办学校，学生参照公办义务教育标准免除学杂费，享受补助。二是关于农民工子女接受职业教育问题。根据新生代农民工的特点，“两后生”可直接进入中等职业学校继续接受教育，实现免费的中等职业教育。三是关于农民工子女接受学前教育问题。由于我国学前教育发展长期投入不足、总体滞后，目前无论在城乡，学龄前儿童“入园难”都是一个不争的事实，问题解决起来也是长期艰巨任务。但无论如何，“两为主”的原则还是要坚持的，城市学前教育对农民工子女要体现公平性、普惠性和一视同仁。四是加快探索解决农民工子女异地参加“中考”和“高考”的办法。这是当前的一个热点问题，也是难点，涉及到地区之间、考生之间等许多复杂利益调整问题。从方向上看，这个问题要逐步加以解决。但具体到各个地方，则既要积极也要稳妥，具体办法应当由农民工子女流入地省级政府结合实际出台政策。
第五，尽快让农民工在享受公共卫生和计划生育服务方面实现均等化。国家对于公共卫生服务和计划生育服务项目，应实行全国统一的政策，无论是农民工还是城市当地居民，都能够平等享受。一是加大中央财政投入规模，使农民工子女能够免费享受到国家规定的免疫疫苗接种服务，确保实行计划生育的农民工育龄妇女免费享受避孕节育和基本项目的技术服务，保障农民工孕产妇依法享有居住地规定的产假待遇和手术补贴。二是将职业病防治纳入公共卫生服务范围，重点预防控制对农民工健康伤害面大、危害严重的尘肺病、有机溶剂和重金属中毒。三是加强农民工疾病防控和健康教育。继续加大重大疾病预防控制和救治救助政策支持力度，逐步扩大救治救助的病种范围，提高经费补助标准。要将职业病防治和公共卫生知识列为农民工培训的重要内容，提高他们的疾病防治和维权意识，帮助他们形成健康行为方式，引导他们及时、正确、合理就医。四是提高城市公共卫生和计划生育服务机构的保障能力和管理服务水平。合理配置农民工聚集区的公共卫生和计划生育服务资源，加强相关机构和队伍建设。
第六，积极稳妥推进户籍制度改革，依法保护农民工农村土地权益。我国城乡户籍制度改革的根本方向，是打破户籍与其附着的福利保障权益合一的体制，将户籍与福利保障权益脱钩，取消户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记这个本来功能。由此可见，户籍制度改革得以成功的根本前提，是基本公共服务均等化。在城乡基本公共服务均等化实现之前，为了积极推进农民工进城落户和加速市民化，建议：一是将城市户籍准入与农民工在农村的土地权益分离。应当尽快修改《农村土地承包法》关于“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”一条规定。农民工进城落户不以退出宅基地、承包地、承包林等集体成员权益为前提条件。也就是说，要赋予包括农民工在内的农民完全的土地财产处置权，由其在自愿基础上探索实现土地财产转让的多种形式。二是大幅度降低农民工进城落户的“门槛”，建立以稳定居住为核心的城市户籍准入制度。具体又可以分为两大类：一类是地级以下城市，包括地级市、县级市、县城和中心镇等，要全面放开户籍准入制度，以稳定就业、稳定住所（包括自有住房、公租房廉租房、农民工公寓和市场化出租房等）和稳定居住年限（可设定为3~5年，城市越大要求的年限越长）这“三稳”为基本条件，作为户籍迁入的标准。另一类是省会城市、副省级城市和直辖市，因其人口压力大和基础设施、公共服务不足等特殊情况，应执行比较严格、“门槛”较高的户籍准入制度。可以考虑，在继续执行“三稳”标准的基础上，再附加一些条件，比如农民工的个人素质（学历和技能水平）、突出贡献等，稳定居住的年限也可以要求更长一些（如5~10年）。三是加快推进公共服务均等化步伐。城市的义务教育、职业教育、就业培训、公共卫生和计划生育、社会救助和保障性住房等基本公共服务项目，要尽快覆盖到具有“三稳”条件的农民工，并与城市居民一视同仁、同等对待。城市居民其他的一些社会福利保障权益，也要逐步覆盖到农民工。
注：本文作于2012年4月。