去年年初，在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班式上，胡锦涛总书记以“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”为题作了重要讲话。1 此后，“社会管理创新”成为一个中国社会热切关注的中心议题。

　　实际上，早在2004年，党的十六届四中全会就提出：“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”。2 2006年，党的十六届六中全会又重申：“完善社会管理，保持社会安定有序”。3 2007年，党的十七大报告更再次宣告：“完善社会管理，维护社会安定团结。”4

　　以上的历史回顾告诉我们，新提法强调的是“创新”。改革开放以来，经济的高速增长，促使中国的社会结构呈现出多元化的格局，这必然要求社会管理在体制、机制和法制方面必须与时俱进。

　　一．“社会管理”释义

　　在中国，最早对“社会管理”作出诠释是王思斌，他认为：“社会管理并不是专属于某一专业领域的概念，它既不属于政治学，也不属于社会学和社会工作。它是跨学科、跨领域的，以维护社会秩序、实现社会协调和发展为目的的管理活动。社会管理是以整个社会（包括地方社会）为对象的管理活动。由于社会结构和社会问题的复杂性，社会管理一般带有综合性的特点，即它是站在整个社会的高度，解决社会问题，协调社会关系，为社会发展创造适宜环境的管理活动。”王思斌强调：“在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，中国共产党和中国政府也提出了加强社会管理的任务，这里的社会管理是相对于社会结构的重大变化而言的，指的是由政府主导、各方参与的社会治理和管理活动。”

　　何增科在分析了国内学术界提出的各种“社会管理”的定义后提出：“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。”5

　　就上述概念而言，张敦福、沈叶认为：与目前中文语境的“社会管理”更为相近的是英文的Social Governance，“Governance”在中国一般被译为“治理”，“最常涉及的领域包括社会资本对当地地方行动者的作用、社区治理、社会服务、非营利组织、公民社会、社会团结、社会不平等。这些领域均与基层老百姓的社会日常生活密切相关，是民生领域的重要问题。”6

　　二．计划经济年代和改革开放年代的社会管理

　　在计划经济年代，因为从经济到社会要实现大一统的中央集权体制，中国的社会结构在连续不断的政治运动和社会主义改造中，逐渐趋于简单化。从社会阶层看：工农兵学商，彼此之间除了职业的分工，经济上都吃“大锅饭”，社会地位则非常平等——都是“螺丝钉”。在组织结构上，实行的是带有“人身依附色彩”的“单位”体制，九成以上的城市居民都归属于某个单位；农村则是“准单位”体制的人民公社，几乎所有的农民都是“社员”。到文革时，更是强调党、政、军“三位一体”，强调“一元化领导”。

　　在计划时代愈演愈烈的“阶级斗争”的大背景下，国家的专政机关和暴力工具的性质被视为唯一，甚至宣扬“革命无罪、造反有理”。在这样的大背景下，有形的如“红色恐怖”，无形的如“斗私批修”，将中国社会置于一种普遍的政治高压态势之下。

　　由于受到“无产阶级专政条件下继续革命”理论的影响，从“革命党”到“执政党”的角色转换没能完成，战争年代“全民皆兵”的军事化传统得以延续，强调的是“一声令下，全党全民全军动员起来”，“召之即来、来之能战”的“准战时体制”成为社会常态。无论是生产还是生活，都得遵从自上而下指令性的行政命令。到文革时，更是将强迫命令发挥到了极致——“理解的要执行，不理解的也要执行”。

　　改革开放以后，尤其是确立了以市场经济为导向的改革目标之后，经过前30年的高速经济发展，中国社会再次出现了阶层分化。在陆学艺主编的《当代中国社会流动》7 一书中，中国社会已经分化为十大阶层，即：国家与社会管理者阶层，经理人员阶层，私营企业主阶层，专业技术人员阶层，办事人员阶层，个体工商户阶层，商业服务业员工阶层，产业工人阶层，农业劳动者阶层，城乡无业、失业或半失业者阶层。更主要的是：逐渐地，十大阶层各自形成了各自的利益，各自提出了各自的需求，基于经济基础的阶层分化更深入地表现为精神文化方面的多元化。在此基础上，各个阶层和群体纷纷建构了自己的价值判断和政治诉求。久而久之，上述的利益不一致性凸显，甚至导致冲突，这样的社会现象成为新的社会常态。

　　同时，与经济发展水平的差异相关，就全国而言，十大阶层的分布是不均匀的。因此，一个地区内的阶层分化，结合其他影响因素，如自然状况、人文环境、历史传统，加上微观者的政绩动机，又再度整合出这个地区的特殊利益来。就31个省、市、区和东部、中部、西部而言，也出现了发达、中等和落后之分，各类地区的经济利益、社会需求、价值判断和政治诉求也会表现出极大的差异。久而久之，这些差别就更深入地表现为精神文化上的多元化。

　　上述基于经济基础的深刻而又激烈的社会变迁，向当代中国的社会管理提出了挑战。在计划时代形成的管理惯习——将管理者和被管理者人为地对立起来：管理者“治人”，被管理者“治于人”——随着市场导向的体制改革逐渐深化，这种“治”和“被治”的关系失去了其正当性。如果在社会管理体制、组织动员方式和行政行为模式等方面不能与时俱进的话，中国社会中显性的和隐性的不安定因素就会与日俱增。

　　然而，要改变已然形成的思维定式和行为惯习，本身就是一场革命。特别要指出的是，这是一场针对管理者本身的革命。若说社会管理为什么要强调“创新”，其关键之处恐怕即在于此：

　　首先，市场经济条件下的社会组织是一个企业（单位）、社区和民间组织构成的多元化的社会结构体系。其中，企业主要是针对市场，完成经济发展的任务；社区强调关注民生，完成社会发展的任务；而民间组织是社会中介，既是公众参与社会的渠道，也是其他社会组织（政府、单位、社区）与社会大众沟通的渠道。

　　其次，市场经济条件下的社会动员方式是从政府的行政体系向公众自觉的行动转变的社会化机制。在中国行政体系中，从上到下都是通过下发文件、召开会议等方式传达和贯彻上级精神以实现信息的传递。但是，到了基层，再用这种方式就行不通了。乡镇、街道和基层社区面对的是一个个活生生的人，基层组织必须成为一个“转换器”，要用“自治”的方式把中央下达的文件精神转化为公众的社会行动。从这个意义上说，基层工作的任务是最困难的。

　　再次，市场经济条件下的管理体制是：国家权力机关和政府是游戏规则的制定者和执行者，最重要的是他们不能下场“亲自”参加游戏。因为下场的运动员总是要分出输赢的，而裁判员则不会。而就裁判员扮演的社会角色而言，他总是“公正”和“正义”的化身。

　　三．以协商一致为基础的“社会管理”

　　市场经济条件下的“社会管理”，就是在承认个性化、多元化的基础上，通过沟通、对话、谈判、协商、妥协、让步，整合为各个阶层都能接受的社会整体利益，最终形成各方都必须遵守的社会契约。

　　从理论上说，在现代社会里，无论从“经济人”、“社会人”……或者以其他的视角去看人类的活动，最突出的标志性语言应该是“理智”二字。在市场经济条件下，每一个“经济人”都在追求自己的利益最大化，个人利益的“气场”就可能像水面上的涟漪一圈一圈地荡开去。但时空条件是有限的，个人利益的“气场”不可避免地发生摩擦和碰撞。如果大家都坚守自己的“气场”丝毫不让步，其结果就必然会导致社会冲突，其结果可能就是“双输”或“多输”。

　　因此，理性的选择是以“妥协”为号召，请大家坐下来进行谈判，大家都在利益最大化的立场上后退一步，适当地收敛一下自己的“气场”。通过妥协和让步，找出一个双方或多方都能接受的解决方案。按古训，这样做往往会发现天地宽广的多。也只有这样做，才能避免碰撞和冲突，才能营造一个实际上是“双赢”或“多赢”的和谐局面。

　　但是，遗憾的是，现在我们很多地方政府社会管理方式似乎只有两招：要么“放纵”，美其名曰“市场化”；要么“禁止”，妖魔化为“不合法”。因此，在拆迁、城管、征地、环保等方面，非理智的不当行政行为造成了诸多社会矛盾，并且动辄诉诸于暴力，常常酿成流血事件乃至群体事件。

　　近年来，为了建设与市场经济相适应的社会体制，我们已经付出了巨大的努力，在一些领域已经出现了变化，而中国社会建设和管理未来的发展也寄希望于这些变化：

　　1．协调利益趋于一致

　　近年来的研究表明，社会各阶层之间的利益是不一致的。而市场经济的“游戏规则”是允许甚至鼓励社会各阶层充分表示各自的利益立场的——把问题摆到桌面上来。因此，要正确处理好各阶层之间的利益关系，党和国家（人民代表大会与政府）所扮演的的角色和所持的立场极为重要。如果把社会各阶层比作下场比赛的运动员，那么，党应该通过人民代表大会以沟通、对话与协商一致的民主方式来制定各方都能接受的游戏规则，然后由政府来扮演根据游戏规则严格执法的裁判员。所以，党和国家的立场应该是中立的、公正的，其本身与长期所担负的职责之间必须没有利益关系。只有这样，社会各阶层之间才能在一个得到社会公认的秩序下，通过协调和妥协来维护和遵守游戏规则，也只有这样才能保证市场经济和社会生活的良性运行。

　　在各阶层之间的利益关系中，有两点是必须要处理好的。一是关乎经济利益的，要使社会各阶层都来分享社会经济发展的成果；二是与人民的基本权益相关的，讲求的是“公平”和“公正”。所以，在这两方面，常常要求党和国家的社会政策要偏向于社会弱势群体，以国家的权威来平衡强势阶层与弱势阶层之间在社会经济地位方面“与生俱来”的不平衡。

　　2．共同分享发展成果

　　社会经济发展成果是所有社会成员共同创造的。在市场经济社会中，资本和“知本”常常表现为稀缺资源，所以其占有者在竞争中容易占上风。如果我们假设获得稀缺资源的机会本来对于每一个人来说都是均等的，但从结果看，这些稀缺资源最终却被一部分人所占有。那么，从最初的机会均等到最后的赢者通吃之间，必然暗含着竞争失败者对机会的“出让”。赢者所以成为赢者，是输者对游戏规则大度的认可，如果输者蛮横不认输甚至借助于阴谋和暴力，那么，这样的市场上是不可能有赢者的。所以，社会经济的发展是所有社会成员共同努力的结果，占有了稀缺资源的赢者也应该“出让”他们的一部分盈利来回报社会，以争取社会对他们的占有的合法性的认可，亦即以此来换取输者对机会的“出让”。当然，共享结果不应是平均主义的“大锅饭”，而是按贡献大小的有差别的分享。

　　近年来，党中央、国务院的领导都再三强调要关注“民生”问题，甚至提出“群众利益无小事”。我们的改革尤其要注意保护弱势群体的利益，譬如农民的增收和城市居民的就业，都是迫在眉睫需要解决的问题。我们的国家和社会应该使他们也能分享经济、社会发展的成果。也只有这样，才能保证改革的顺利进行。

　　3．充分表达利益诉求

　　现在的“民主”一词，被蒙上了太多的意识形态的色彩。其实，民主的根本目的就是利益的表达。从这个意义上说，各阶层的利益诉求能否自由表达，是检验社会主义民主的重要标准。

　　因此，前文所说的成果分享的制度或政策设计的原则，应该以社会各阶层，尤其是弱势阶层能够充分表达自己的利益诉求为基础。如果弱者没有话语权，或者在信息方面不对称，就不能与其他社会阶层沟通，于是也就没有后续的协商一致。同时，作为弱势群体的一员，个人是无法与强势者对话的，所以，要重视社会中介组织——各类社会团体的作用。这样才能形成弱势阶层的集体话语权和对相关信息的公众知情权，这些权利应该得到国家的保护。以游戏规则的制定者和裁判员角色和立场，国家应该考虑建立一种体制、机制和法制来保证所有社会阶层能够充分表达自己的利益诉求并且保证信息的畅通。

　　当前，社会科学界的专家学者常常在政府、强势群体和弱势群体之间扮演起到“中介”作用的角色。由于权力和信息的不对称，弱势群体要想与强势群体乃至政府机构直接对话还是有一定困难的；另一方面，因为传输渠道的不通畅造成的信息衰变，使决策者要想真正听到弱势群体的“实话实说”也不容易，所以，专家学者们的“中介”角色就显得很重要。同时，专家学者的身份比较超然，可以更全面、更深入、更高瞻远瞩地看问题，尤其在听取不同意见方面。就方法和手段而言，他们可以运用社会科学调查研究方法，用以问卷为基础的定量分析和以个案访谈或“焦点小组”为基础的定性分析，实事求是地反映群众的意见。并且在此基础上，专家学者们根据相关理论、国际经验和国内实践（或称地方性知识）提出可供选择的政策方案。这样，政府的决策就容易多了。但是，从社会政策学本身的价值观和理论来说，并不赞成这样做。所以，长远的目标是，建立一种让弱势群体能够直接表达自己的意愿的体制和机制，使弱势群体能够与政府或其所属的相关机构直接沟通和交流，这才是理想的模式。

　　4．社会流动通畅无阻

　　社会各阶层之间的社会经济地位是不同的，而“人往高处走”却是人的本性。社会学理论所指的社会流动并非是人在地域空间的流动，而是指个人或社会群体在社会阶层中的上下流动。一个正常的社会，向上流动的渠道应该是畅通无阻的。也就是说，一个人可以凭借自己的努力来改变自己的社会经济地位，争取在阶层的层级次序中向上流动。这样的社会流动使竞争中的失败者有可能翻身的预期，从而坦然地根据游戏规则“出让”这一次机会并且再等待及争取下一次。这就是在制度经济学中所强调的，“好”制度应该是可预期的。8

　　作家史铁生曾写道：“人是被抛到这个世界上来的”。9 可以想象一下，当一个孩子被“抛到”一个贫困家庭中时，他是多么的无辜和无助。所以，我们的社会和政府是否有责任去帮助他们打开向上流动的管道，给他们有凭自己的努力去求发展的机会。只有在这所有的人都依靠努力奋斗取得成就的动态平衡中，和谐才是永恒的。如果一个社会从下层向上流动的管道都被堵塞，人们怎么努力，也不能改变自己的命运，这个社会就不正常了。逐渐地，就会由于阶层间的裂隙越来越深而导致“社会断裂”。一个断裂的社会是冲突不断的，进而会影响到经济、政治和其他领域，这显然又与当今中国正在为之努力的“小康社会”和“和谐社会”的目标背道而驰。

　　5．整体利益达成共识

　　社会各阶层之间的沟通、协商和妥协是建立在对社会整体利益认识一致的基础上的。社会整体利益高于一切，参与竞争的人都必须维护它，以使这场游戏能够可持续地进行下去，而不是当自己不如意时就用非理性的方式来毁了这场游戏。各阶层都应该认识到，只要游戏继续进行，所有的人就都能从中分一杯羹（当然会有多有少，但不会没有）。同时，在游戏中取胜的期望可以寄托在下一次。所以，从这个意义上说，整体利益就是使一个可以被社会各阶层接受的游戏可持续的进行下去。在这一点上，所有的社会阶层，都应该服从大局。

　　然而，矛盾总是客观存在的。因此，从社会心理学的角度看，倾诉和倾听，是使相关利益者保持沟通和达成谅解的最好手段。所以，如果公众——无论他们在社会上是多数还是少数——都能够把与他们切身利益密切相关的心里话都说出来，我们的社会和政府都能够去用心倾听，用心考虑，就能使我们这个社会最大限度地保持一致。在这样的社会环境里，即使有些问题一时还不能得到解决，也不至于使矛盾积聚和激化。

　　6．法律面前人人平等

　　因为在社会经济地位上的不平等，其实很难做到使社会各阶层在法律面前人人平等。如今在中国，有一个认识误区，就是把法治国家仅仅等同于有完备的法律体系，不断地在制定法律上做文章，碰到问题时常常检讨的也是“法律缺失”。这没有错，但是不完整。因为从某种意义上说，法律体系可能永远是不完备的。另外，法律本身的执行力的问题也许更重要。更深入地讨论这个问题，一个真正的法治国家，恐怕得有两种相辅相成的社会机制，一是明文公布的法律体系，二是与之相配合的社会行动乃至社会运动。后者尤为重要。可以说，没有后者强有力的支持，法律的执行力就难以坚挺。

　　在当今世界上，无论哪种法律体系都大致可以分为两部分，一部分可以称之为“基本法律”，譬如宪法、民法、刑法，等等。另一部分，我们姑且称之为“行动法律”。之所以提出这样一个概念，是因为两个理由：其一，这些法律是为了针对某种社会问题而采取法律行动特别制定的，其二，这些法律大多是社会行动的结果。譬如，劳工法、环境法，等等。究其原委，是因为对与“行动法律”相关的社会问题所涉及的利益相关方而言，各利益群体在权力和信息等方面明显不对称。所以，就要保障弱势群体采取社会行动的权利来寻求平衡，譬如，罢工、游行，等等。只有这样，才能使弱势阶层拥有谈判的筹码，才能真正做到在法律面前人人平等。

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　　1 胡锦涛，《扎扎实实提高社会管理科学化水平——在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话》，北京，《理论参考》2011年第4期。

　　2 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，收入《改革开放三十年重要文件选编》，北京，中央文献出版社2008年版第1446页。

　　3 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，收入《改革开放三十年重要文件选编》，北京，中央文献出版社2008年版第1652页。

　　4 胡锦涛，《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中共第十七次全国代表大会上的报告》，收入《改革开放三十年重要文件选编》，北京，中央文献出版社2008年版第1733页。

　　5 何增科著，《论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一》，北京，《毛泽东邓小平理论研究》2007年第8期第53—54页。

　　6 张敦福、沈叶著，《社会管理概念评析》，北京，《中国社会科学报》2011 年5 月17 日第12 版。

　　7 陆学艺主编，《当代中国社会流动》，北京，社会科学文献出版社2004年版第8页。

　　8 柯武刚、史漫飞著，韩朝华译，《制度经济学》，北京，商务印书馆2000年版。

　　9 史铁生著，《轻轻地走和轻轻地来》，西安，《美文》2006年第22期。