走出“土地财政”的恶性循环有多难？

　　 据《经济观察报》报道，今年杭州市预算目标是完成土地出让收入430亿元，不过截至6月底，进账只有106亿元。要知道，三年前，他的土地出让收入曾经创下1200亿元的全国纪录。下半年，杭州的财政收入增速达到29%才能完成年初安排的预算收入目标，从而满足当年财政支出需要。在地产调控不放松、中国经济增速下滑的陪伴下，29%不是一个可以“轻松”完成的增速。部分基层政府不卖地没钱发工资，地方财政对土地收益的高度依赖已引起高层关注。

　　土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报土地财政告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。

　　对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，“土地财政”必然成为政府收入主要来源。“土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。目前土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。

　　数据显示，上半年全国300个城市土地出让金排行中，上海从第一跌落至第九名，只完成了184.2亿元，是去年同期的4成。北京无缘前十，同比下降56%。地方国土部门官员说，土地财政也就是这五六年突飞猛进发展起来，现在好像离了土地，地方政府各方面都受到影响，包括发工资。

　　有专家解析说，土地财政，从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税，等等。目前，地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。

　　以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地，获得非税收收入——出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府的税收——房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。在这个循环中，源头是出让国有土地使用权。显然，要维持这个循环，就必须不断出让土地。而要不断出让土地，就要不断征收农民的集体土地。可见，土地财政是一种土地扩张与征占的机制。

　　与此相关，现实中还有“土地金融”问题：政府用征收和储存的土地，向银行抵押融资，这种做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融资额，已远远高于土地财政的收入，这也是一种促使城市土地扩张、征占农民集体土地的机制。

　　土地财政是中国城镇化过程中走了偏路。有专家认为，地方政府对土地的依赖，让中国的结构调整，产业转型等改革异常艰难。“地方政府卖土地，搞基建，地价高涨，房价就下不去，高房价套牢了购房者，其他消费无法释放，制造业就卖不动商品，这样实体经济就好不了，实体经济不振，税收就上不来，税收少，钱不够花，地方又想办法卖地，再搞基建……现在地方政府正处在这样的恶性循环中。”

　　在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工，其正面效应不容否定。

　　随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台，土地财政以到了非改不可的时候！第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。同时，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。而在中国现实中，由于集体土地不能开发房地产，现有的开发商其实处于天然垄断地位，这使其有可能大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。

　　地方政府的财政收入之命脉在于土地出让收入，因为这种模式，推高了地价并造出了一个个地王，同时又反作用房价，形成新的房地产泡沫。远超出实体经济发展速度的房地产泡沫对整个中国的经济和金融都或将产生致命毒害，但近期在出口萎缩的情况下，又必须以房地产业的繁荣来拉动内需以实现提振经济的增长稳定社会就业。在这种祸害紧密相依的情境下，地方政府的财政收入模式必须作为焦点和切入点进行深度解剖思考，以获得一种既提振经济，又防止房地产极度泡沫的新经济增长模式。

　　虽然转型过程是复杂而困难的，但这是中国经济必须经历的，只有坚持到底，才能最终实现中国经济的巨大飞跃。现在，中国正加快经济模式转型和经济结构调整的步伐，这就需要中国努力扩大内需，发展高技术，让科技成为中国经济发展中的决定性因素和最活跃的因素，从而代替高消耗、高污染、高耗能资源，主导中国经济的发展。中国在经济转型时期要谨慎行之，最终实现凤凰涅槃。在中国经济转型的关键时期，中国面临重重考验：通货膨胀、房地产调控、地方政府外债以及“用工荒”与“就业难”等等问题。中国经济要想实现迅速转型以及持续增长，就必须突破这些考验，战胜这些困难。.

　　有分析指出，地方政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。允许政府经营土地，是生成土地财政的主要内因；地方政府的财力与事权不匹配，是土地财政形成的主要外部条件。

　　笔者认为，必须降低、甚至破除对土地财政的依赖，加速产业结构调整，不然依托土地财政路会越走越窄，虽然产业结构调整举步维艰，但这是必须的，迟调整有阵痛，但比陷于恶性怪圈要好！

　　蔡律    2012年7月21日