企业造城 市场兴城
——中国城镇化的新路径（下）
刘 奇
让八九亿农民就地就近城镇化是中国城镇化的重要途径。但由于长期以来在资源配置及有关政策方面多向大中城市倾斜，小城镇发展一直处于活力不足、成长不快、发育受限状态，而国家在短期内也无力改变这一现实。因此，充分调动民间力量、社会力量开发小城镇，走企业造城、市场兴城的路子是中国推进城镇化切实可行的新途径。
企业造城
改革开放以来，我国房地产企业在城镇化实践中，发挥了重要作用。目前，碧桂园、世纪金源、万科、万达、绿地等房地产大鳄在全国造城数百。上世纪90年代初以来，碧桂园的造城版图从广东、湖南迅速扩张到湖北、江苏、安徽、辽宁、内蒙古、黑龙江、重庆、天津、广西、海南等省市区。迄今，碧桂园已在全国造城100多座，业主户数达到50多万。世纪金源也已成功开发了北京世纪城、昆明世纪城、长沙世纪城、贵阳世纪城和合肥滨湖世纪城、北城世纪城。每个世纪城投资数百亿，开发面积500万平方米左右，居住人口都在10万人左右。
企业造城走的是先城后市的路子。房地产企业根据有关规划，按照产城一体、职住一体的思路，充分发挥企业融资、市场运作、规划建设等优势，选择靠近园区、符合城乡规划、区位优越的城郊或乡村创建新城，建设商品住宅、城市综合体、五星级酒店、文化旅游商业街、大型购物中心、中小学和幼儿园、体育中心、城市路网、市政管网、景观绿化、社区服务设施和社区服务中心，甚至包括湿地公园等。这种企业造城、先城后市的新模式是我国推进城镇化进程的好途径。政府应把这些功能齐全的新开发社区，当成独立的小城镇，出台有关政策予以支持扶持，放手让企业组织业主独立管理，自我服务，政府不设系统的行政管理机构，只设如税收、治安、消防等少量的派驻机构，城镇管理，由企业组织业主实行民主选举产生城镇管理委员会，主要负责物业管理、社区服务和商业开发运营等。同时，政府根据人口数量，可给予相当于乡镇级、副县级或县级各项政策待遇的帮助，具体实施可通过城镇管理委员会落实，政府只提供必要的支持。房地产商将建成的中小学和幼儿园、体育中心、城市路网、市政管网、景观绿化等公共设施移交给政府管理维护。
企业造城，一是政府不用花钱，还可从出售土地中获得收益，增加当地政府和农民收入。二是降低行政管理成本。由于不设系统的行政机构，企业组织业主民主管理，政府只提供必要的公共服务，大大降低行政成本。三是带动当地产业和居民集聚，促进当地居民就业，拉动当地消费，促进经济社会发展与繁荣。四是增强企业的竞争力。我国一大批房地产企业，在造城过程中，积累了经验，壮大了经济实力，提高了技术水平，增强了管理能力，可造就出一批具有国际竞争力的业界航空母舰。
市场兴城
古今中外城镇化经验表明，民间力量兴建城镇，都是以市场经济规律为主导，以民间力量自行管理，因此，充满活力和动力。我国宋代是城镇化发展的高峰期，在城镇发展中打破了唐代以来城坊制的旧格局，实行街巷制的新体制，按照社会需求，大力发展各类手工业、服务业、娱乐业、广告业，同时取消流传千年的宵禁，大兴夜市，城镇化水平在当时全世界领先。其基本经验就是放手让民间兴办集市，由当地有威望的士绅自治管理集市，政府不设完整的国家行政系统，只负责税收、消防、治安等。据学者统计，两宋时期，见于史载的市镇多达3600多个，其中一部分市镇，不论人口数量还是经济发达程度，都超过一般州县，工商税收远高于农业税收。西方发达国家发展小城镇的经验就是充分发挥民间力量。其核心是聘任制和民选的公开监督机制。美国城镇管理机构由选民通过选举产生出城市委员会（也称市议会）。城市委员会聘任市政管理的执行机构——城镇开发代理董事会。选举产生的市长、委员、董事等成员基本不拿工资，主要是尽义务，只有市长每月有500美元的补贴。城市开发代理董事会直接承担行政、社区发展、社区服务、消防、人才资源和风险管理、警察局、公共事务等。古代和西方现代的做法都值得我们在城镇化的道路上认真借鉴。
上世纪八九十年代，我国崛起了一大批依市兴城的典型，如福建的石狮、浙江温州的桥头、河北的白沟等。近年来，我国交通结构发生了巨大变化，高速铁路、高速公路、航空、港口快速发展，农村公路也已联通成网，“村村通”更使得乡村流通贸易空前发达。在高速铁路站、高速公路下道口、机场、港口及乡村交通要道或货物集散地，自发形成了一个个辐射能力极强、远达数乡甚至跨县的露天集市，它们大多有市无场，有的依托村庄交易，有的就在一片空旷的原野上搭建简易场所进行交易。针对此类市场，各级政府应因势利导，组织专门力量帮助做好规划，提供必要的公共服务和基础设施。放开手脚，让市场力量充分释放，让民间活力充分展示，以此推进一批新兴城镇的崛起。
市场力量兴城，应推行“政府引导、市场主导、社区自治、民主管理”的原则。新崛起的城镇，应借鉴西方经验，政府不设系统的行政机构，实行地方自治的做法，管理机构由本地居民通过选举产生城镇管理服务委员会。城镇管理服务委员会决定并聘任城镇开发代理董事会。每年定期开会，商议重大事项；发生应急事件，随时开会。城镇开发执行董事长负责处理行政事务、社区发展等日常工作。政府负责学校、医院、就业、文化、治安、消防等公共事务管理与服务。
市场兴城，走的是先市后城的路径。这种模式，一是具有很强的生命力。自发生成的市场，自我形成的管理，充满旺盛的活力，这种活力来自内生性的动力，而不是来自于外力的推动，因此，可持续性强，具有不竭的生命力。二是有利于构建政府、市场、社会三驾马车各司其职、相互配合、互相制衡的多元治理结构，促使政府把那些不该管、管不了、也管不好的事情，该市场的交给市场，该社会的交给社会，符合行政管理体制改革的大方向。三是充分发挥民间的创造力。民间力量兴城，给民间能人搭建了一个施展才华的舞台，从而大大激发他们的内生动力和创造活力。纵观我国农村改革的成功经验，无一不是来自基层民间的创造。四是降低行政成本。由于城镇管理实行民间自治管理，政府不设系统的行政管理机构，公务开支将大大降低。(刊于《中国发展观察》2013年11期“三农观察”专栏)
作者单位：安徽省人民政府