谢逸枫：2015年前广州将无地可卖？
导语：2013年12月24日广州市人大城建环资委公布的一份调研报告发出如是警示。根据
著名房地产专家、亚太城市房地产研究院院长谢逸枫表示：“土地财政预支的是土地未来50年到70年的使用期的收入，一旦预支过度就变成透支。一方面是广州目前可出让的土地越来越少，而市场需求非常巨大，不管是住宅市场还是保障房市场。另外一方面是国家严控18亿亩耕地红线，新增用地指标受限。三是地方债务已经达到2500亿。地方投融资平台几乎背负了一半。 ”
著名房地产专家、亚太城市房地产研究院院长谢逸枫认为：“土地紧张与供应不足，不仅影响到市场供求平衡，还会推地价上涨，最后导致房价上涨。因此，如何增加土地供应与盘活存量、空置、农村集体用地才是最好的出路。”
建议：积极推广村民集中建房新模式。针对上述问题，报告认为，盘活存量、充分挖潜是缓解土地供需矛盾的根本出路。报告建议，加快推进城市低效用地二次开发，全面开展闲置和低效用地普查。鼓励和引导建设项目优先利用存量建设用地，加大力度打击囤积土地、闲置土地行为。解决好农村宅基地超标、宅基地闲置、“一户多宅”和建新不拆旧等问题，改变传统“一户一宅”模式下土地利用效率低下的状况，积极推广村民集中建房新模式。积极探索将农村土地整治节余的建设用地指标进行流转。计划：将探索工业用地弹性出让。李俊夫在向人大汇报时也坦言，当前广州每年用地供需缺口超过20平方公里，用地矛盾仍然突出。
明年将以规划引领、创新土地供储机制和农村土地综合整治为重点加强土地工作。研究划定城市拓展边界和生态保护控制线。强化土地储备，以土地储备促进城市更新、盘活低效用地。完善土地出让政策，探索工业用地弹性出让。实施农村土地综合整治，推进城乡建设用地增减挂钩。数话土地，今年全市共批复19个三旧改造项目，按规划可增加经营性用地和公益用地1平方公里、0.7平方公里，预计拉动投资超过400亿元。全年供应各类用地1986公顷，土地出让收入762亿元，同比分别增长103%、85%。今年发现并查处违法用地653宗，面积2663.9亩；处置闲置土地54宗、268公顷，收取土地闲置费4226万元。2012年，全市范围内低效用地占到建设用地总量的1/3，广州土地利用效率仅为香港、新加坡的1/8和1/6。
“按照广州市前10年的新增用地速度(年均新增38平方公里)，2015年前就将无地可用，2025年前后将突破生态用地的警戒线。”———2013年12月24日的市人大常委会会议上，市人大城建环资委公布对市国土房管局落实《政府工作报告》目标任务情况的调研报告中如是称。“作为国家中心城市和省会城市，选址于广州的国家、省重点项目日益增多，不少项目的建设用地指标并未同步下达，需要占用广州建设用地规模，再加上农民建房、保障房建设等民生工程需要，用地紧张的态势日益凸显。”调研报告称，与此同时，国家严守18亿亩耕地红线政策，实行最严格的耕地保护制度，通过控制土地供应，地方新增建设用地指标非常有限。按照广州市前10年的新增用地速度(年均新增38平方公里)，2015年前就将无地可用，2025年前后将突破生态用地的警戒线。
另一方面，农村部分土地利用效率低下的问题存在已久。报告称，2012年，全市范围内低效用地占到建设用地总量的1/3，广州土地利用效率仅为香港、新加坡的1/8和1/6。广州在“向农村要地”的过程中，又遇到不少困难。广州市虽已开展集体建设用地使用权流转试点，实践当中农村集体土地私下流转较多，村集体经济组织申请集体土地使用权和所有权登记办证的较少，不利于集体建设用地使用权的抵押融资，无法充分激活村集体土地资产价值，相关政策尚待进一步完善推广。报告还提到，保障房建设90%靠政府“一条腿”走路，存在建管不分、政企不分的问题。随着住房保障的范围逐步向“夹心层”等扩大，住房保障工作面临的建设用地供应不足、成本收回慢、建设资金缺口大等矛盾日益凸显，对保障房的后期管理、准入退出机制等也是更加严格的考验。
2013年12月24日上午，广州市财政局局长袁锦霞向市十四届人大常委会第23次会议做了《关于广州市2013年市本级预算调整方案的报告》。报告公布了今年广州市本级财政超预算收入的新增财力共计约190.6亿元。这190.6亿元，来自“三大块”——公共财政增收31.98亿元、政府性基金增收154.54亿元、财政专户管理资金增收4.14亿元。公共财政的新增财力，主要来自税收增收、清理历年财政专户管理资金结余和个别项目资金的调整；政府性基金的新增财力，主要来自土地出让金，也就是政府的“卖地钱”，共计150.4亿元；财政专户管理资金的新增财力，全部来自政府拍卖中小客车牌照的超收。根据市财政局的数据，1月-10月，市本级中小客车总量调控增量指标竞价收入达6.9亿元，完成年初预算3.6亿元的191.7%，预计全年收入7.7亿元，超收4.1亿元。
这些超收的钱，也将全部用于公共交通的发展，其中拟用于公交行业综合补贴2.3亿元，水上公交项目及运营补贴1.3亿元，公共自行车项目0.2亿元，交通标志标线改善项目0.2亿元，LNG(液化天然气)公交车试点应用、中小客车增量指标竞价成本性支出等项目资金0.1亿元。袁锦霞表示，根据统计，1月-10月，市本级土地出让收入达329亿元，完成年初预算300亿元的109.7%。预计全年收入440亿元，超收140亿元，加上年初预算项目调整10.4亿元，本次土地出让金可供安排的新增财力合共150.4亿元。
2012年广州卖地形势不振，甚至可以用惨淡形容——年初市本级土地出让金收入方面的预算是314亿元，结果受房地产市场调控影响，实际出让收入比预算大减，不得不两次报市人大常委会调减预算，最后年收入总计220亿元，减收近百亿元。“所以，今年年初编制这块预算时，我们基于比较谨慎的考虑，市本级只做了300多亿元的土地出让金收入计划，避免调减。因为调减意味着年初定下的项目因为收不到这些钱而需要砍下来，很麻烦。所以宁愿钱多了再调整支出，也不想调减。”傅晓初说。2010年广州市本级土地出让金报收455.6亿元，2011年报收307.4亿元，2012年报收220多亿元，已经连续两年同比下降两三成。而今年的440亿元，则是首次出现大幅反弹。
2013年3月底，有关广州建设投融资、“潜伏”4年之久的广州市政府39号文终于公之于众，而人们此前对城市建设投融资的关注程度，并未随这份文件的曝光而降温。 除了单纯就“39号文公开之路”对政府信息公开的程序和程度展开反思和讨论，外界更多的目光聚焦到了这份文件中所提到的七大投融资平台上。 所谓“39号文”，指广州市政府于2008年10月出台的穗府〔2008〕39号《印发城市建设投融资体制改革方案的通知》，内容涉及交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理、城建、亚运城共七大板块。根据这份文件，该七大板块被划分至相应的七大集团手中。 其时的大背景则在于，广州作为2010年亚运会的承办城市，与其他承办某项大型体育赛事的城市一样，亟需赶在这场盛大赛事举办之前对城市面貌进行大规模的改善工程。
根据这份报告，截至2012年6月末，广州全市地方政府性债务余额为2414.03亿元，其中政府负有偿还责任的债务余额为1786.15亿元。《报告》显示，从举借债务的主体看，地方投融资平台几乎背负了广州地方债的一半。2010年末全市地方政府性债务余额中，投融资平台公司举借1127.59亿元。 具体到这几大投融资平台，根据公开资料梳理了它们近期的债务状况。 广州市城市建设投资集团有限公司（下称“城投集团”）和广州市水务投资集团有限公司（下称“水投集团”）是公众关注的焦点。 去年1月，有媒体曝出广州城投集团债务千亿，要靠变卖资产度日，随后广州城投对此做出回应，称目前总资产1400多亿元，资产负债率60%多，企业运作势头和未来发展良好，不存在靠卖资产度日的情况。 而当时报道称，广州城投继亚运大力投入之后，陷入巨额债务危机。广州城投的主要债务来自于广州城市中轴线建设的相关开发，其中包括珠江新城地下空间、广州塔建设及海心沙建设的费用。
《广州市城市建设投资集团2013年度第一期中期票据募集说明书》中显示，亚运后城投集团负债率一度超过70%。2010年，城投集团总资产规模780.05亿元，负债558.06亿元，负债率为71.54%，而之后负债率开始下降，2013年总资产904.58亿，负债613.08亿元，负债率为67.77%。 70%是一个标准线，脱离政府投融资平台的基本条件就是资产负债率低于70%，“出平台”后即成为一般性的国资企业。 在这七大集团中，最后一家“出平台”的是水投集团。在39号文公布当天，水投集团对外表示“已经脱离政府投融资平台”，这意味着水投集团一直高企的负债率降低到70%以下。此前，广州市市长陈建华在今年两会答记者问时曾透露，政府一直在筹集优质资产注入水投集团以降低其负债率。
水投集团在其2013年的债券募集公告中称，由于公司近年基础设施建设力度加大，导致大规模资金投入，资产负债率大幅升高。2009年～2011年末及2012年9月末，公司资产负债率分别为69.20%、84.52%、86.38%及87.90%，在行业内处于较高的水平。其中最新的数据是，至2012年9月30日，总资产423.33亿元，负债372.12亿元，负债率为87.9%。 此外，39号文透露，至2008年12月，广州交通投资集团有限公司（下称“交投集团”）资产总额为656.9亿元，负债总额420.3亿元，资产负债率为64%，而根据2012年交投集团三季度的财务报表，截至2012年9月，交投集团资产总计237.83亿元，负债总计92.02亿，负债率为38.69%。根据《广州市地下铁道总公司2012年三季度财务报表》，广州地铁集团2012年9月总资产为1115.9亿元，负债520.18亿元，负债率为46.62%。 据不完全统计，交投集团、水投集团、地铁集团、城投集团四家都曾以发行债券的形式募集资金。 前述广州市审计局的审计报告表示，截至2011年末，广州市政府负有偿还责任的债务的总体债务率为69.49%，负有偿还责任的债务的总体偿债率为15.45%，均低于国际公认的100%债务率和20%的偿债率的警戒线标准，风险总体可控。
广州地方债、房价、产业转型等问题成为外媒追逐的焦点。2013年11月21日，广州市常务副市长陈如桂在回答记者关于广州房价接连上涨的问题时称，广州房地产市场总体健康、平稳。相比国内部分一线城市和省会城市，广州的房价不是最高的。“当前广州房地产市场总体上是健康、平稳的。相比国内部分一线城市和省会城市，广州的房价不是最高的。广州作为国家中心城市，吸引很多人前来创业发展，住房需求旺盛，和其他一线城市一样，房价出现较大的上涨，市政府正在采取一系列措施进行房价调控，同时，研究符合广州实际的住房供应长效机制，确保房地产市场健康、稳定发展。近年来，广州市政府在加大城市基础设施投入方面，进行了合理融资举债，回头看，这些举债是必要的，通过这些投入，进一步改善了城市环境，提升了城市功能，投入的成效是十分显著的。目前广州政府的债务率低于国际惯例警戒红线(国际惯例警戒红线是100%)，债务是安全的。市政府每年还本付息，从没拖欠。而且，没有因为这些举债影响到政府的正常运行。今年市政府对整个债务做了一个化解方案，合理安排每笔债务的还款计划。
数据显示，2013年地方债额度共计3500亿元，创下中国自2009年首度发行地方债后的新高。其中，2800亿元为财政部代理发行，比去年的2500亿元有所增加。截至2012年6月，广州全市地方政府性债务余额为2414亿元。按最新公布的广州常住人口1270万人计算，平均每位广州市民“负债”19000多元。广州地方政府债务在1997- 2010年这14年间，债务增长60倍。以后怎么还？政府说，2011年至2015年分别要还313亿、269亿、217亿、364亿和178亿元；2016年及以后到期应偿还债务本金1131亿。2012年1月的市“两会”上公布的广州市财力为1215亿；10月公布增加可用财力107亿，共为1322亿，而今年要还269亿，也就是说，五分之一的可用财力要用来还债。广州市十四届人大常委会第九次会议2012年12月25日开幕，广州市审计局副局长冯慧光作《关于广州地方政府性债务审计结果的报告》时透露，截至今年6月末，全市地方政府性债务余额为2414.03亿元，其中政府负有偿还责任的债务余额为1786.15亿元。
这是市人大常委会首次将地方政府性债务列入监督工作，也是广州首次亮出地方政府性债务的“总账本”。此次审计涉及政府及其部门和机构共51个、融资平台公司12个、经费补助事业单位223个、公用事业单位7个、其他单位75个，一共917个项目的3038笔债务。冯慧光在报告中介绍说，广州市地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1984年，1987年开始举借内债，1997年以来广州市地方政府性债务呈逐年增长趋势，1997年初债务余额40.68亿元，2010年末债务余额增至2474.54亿元。从审计局提供的这些数据看，广州的地方政府债务在14年间涨了60倍左右。根据审计结果，到2012年6月末，全市地方政府性债务余额为2414.03亿元，其中政府负有偿还责任的债务余额为1786.15亿元，负有担保责任的债务余额202.39亿元，其他相关债务余额425.49亿元。从举借债务的层级看，2010年末全市地方政府性债务余额中，广州市本级1722.39亿元，12个区（县级市）752.15亿元。从举借债务的主体看，2010年末全市地方政府性债务余额中，融资平台公司举借1127.59亿元，这几乎占了全市地方政府性债务的一半，经费补助事业单位508.70亿元，地方政府（含政府部门和机构）70.12亿元，公用事业单位346.80亿元，其他单位421.33亿元。
2400多亿元的政府债务花到哪里去，是人们最为关注的内容。举债后的债务支出投向显示，2010年末中已支出的债务余额2289.30亿元；其中以市政建设、土地收储、化解地方金融风险三项支出为主，合计2077.91亿元。此外，用于农村水、交通运输、工业、教育、生态建设和环境保护、科学文化、卫生及其他支出211.39亿元。这笔巨债要怎么还？广州市2011年至2015年到期应分别偿还债务本金313.37亿元、269.05亿元、217.6亿元、364.36亿元和178.17亿元。2016年及以后到期应偿还债务本金1131.99亿元。
广州市审计局的审计结果表明，截至2011年末，广州市政府负有偿还责任的债务的总体债务率为69.49%，负有偿还责任的债务的总体偿债率为15.45%，均低于国际公认的100%债务率和20%的偿债率的警戒线标准，风险总体可控。从数据看，广州全市地方政府性债务余额连续两年在减少。2011年末与2010年末相比，全市地方政府性债务余额减少57.28亿元。与2011年末相比，全市地方政府性债务余额减少了3.23亿元。2012年7月，审计署公布全国地方政府性债务达到10.7万亿元。12月，广东省审计厅公布广东地方性政府债务7500亿元。广州市在2008年成立8大投融资集团，城投、水投等企业成为城建融资的主要平台。广州市财政局原局长张杰明曾透露，截至2010年12月底，城投融资357亿元，水投融资220亿元
在广州市十四届人大常委会第九次会议上，广州市审计局副局长冯慧光向会议作《关于广州市地方政府性债务审计结果的报告》（下称《报告》）。为何今年的“卖地钱”收入会比预算多出这么多？市财政局预算处处长傅晓初表示：“广州在推地方面其实是比较谨慎的，但是没想到今年的市场环境这么好，卖地的形势这么好。”报告指出了当前广州土地工作存在的现实问题和困难：第一，用地供需矛盾突出。广州作为国家中心城市和省会城市，选址于广州的国家、省重点项目日益增多，需要占用广州市建设用地规模。按照广州市前10年的新增用地速度(年均新增38平方公里)，2015年前就将无地可用，2025年前后将突破生态用地的警戒线。第二，农村部分土地利用效率低。2012年，全市范围内低效用地占到建设用地总量的1/3，土地利用效率仅为中国香港、新加坡的1/8和1/6。尤其是农村，一户多宅、宅基地闲置、空心村等问题未得到解决。近10年来，广州农村人口减少50.6%，建设用地反而增了74.7%，农村人均占用建设用地是城市的近4倍。第三，农村集体建设用地流转政策有待探索完善。广大农民无法分享到土地增值的收益，征地难问题越来越突出。