摘  要：建设新型农村社会养老保险制度是老龄化形势下广西各级政府的必然选择。建立健全新型农村养老保险制度，一要从历史视角分析广西现行农村社会养老保险制度利弊得失，二要从实现角度合理设计新型农村养老保险制度的主要原则与基本制度。

　   关键词：农村社会养老保险；新型农村社会养老保险

　　随着社会的发展，广西农村人口的老龄化将呈不断上升的趋势。根据第五次全国人口普查的数据，2000年广西60岁以上的人口比重已达到10．69％，65岁及以上人口比重也达到了7．3％（国家统计局：第五次全国人口普查公告）。据有关专家预测，到2010年，广西60岁以上人口约为616万，占总人口的比重会上升到12％，到2030年将有可能达19％，届时每5个广西人中就有1个老年人。其中，农村老年人占全区老年人的76％。[1]。随着农村集体保障能力的下降，因人口老龄化，家庭小型化带来的家庭保障功能的降低，以及工业化、城镇化进程中出现的土地保障功能弱化， 农村传统的养老保障方式面临极大的挑战， 需要全面引入社会保险机制[2]

　　一、广西农村社会养老保险制度建设的基本情况

　　1、试点阶段   依据《自治区人民政府关于开展农村社会养老保险工作的通知》（桂政发［1992］79号），广西农村社会养老保险工作从1992年7月开始，先在兴安县进行试点，然后逐步扩大试点面，至1994年低已有18个县(市、区)在部分乡(镇)开展，参加投保人数约18万人，收取保费290多万元。

　　2、推广阶段 1992年，民政部在总结试点经验的基础上制定《农村社会养老保险基本方案》（民办发[1992]2号）。依据《基本方案》广西区政府颁布《广西壮族自治区人民政府办公厅关于积极稳妥地发展农村社会养老保险事业的通知》（桂政办〔1994〕40号）要求一般县市在继续试点同时规定在“桂林地区的兴安县等7县，梧州地区的岑溪县等5县，南宁地区的横县，柳州市郊区、柳城县，桂林市郊区，梧州市郊区的全面铺开工作。”标志着广西农村社会养老保险从试点向推开的转变, 1997年《广西壮族自治区农村社会保障制度暂行办法》（桂政发［1997］9号）规定农村社会养老保险政策实施的主要原则，以及保险费用收缴到发放的管理制度。

　　3、停滞阶段  1999年7月，《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》（国发[1999]14号）提出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。在全国大气候的影响下，广西的农村社会养老保险的推进工作也开始出现了停滞甚至倒退状态。2004年末，“我区仅有180.6万农民参保，保障基金存结余款为49380.4万元，有30177人领取养老保险金，当年支付金额为140.8万元” [3]

　　4、恢复发展阶段

　　第一，中央高度重视农村社会养老保险问题。2001年11月，党的十六大明确提出了“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”的目标。2003年到2008年农村社会养老保险主要是解决农民工与失地农民的养老保险问题。2008年10月9日至12日党的十七届三中全会通过的推进农村改革发展的决定：建设社会主义新农村，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。目前，部分地方开始新型农保试点，但全国性政策试点尚未开始。国务院总理温家宝2009年6月24日主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点，并对基本原则、基本模式、筹资模式做了明确规定。

　　第二，广西政府积极落实新型农村养老保险政策。2008年以来，广西相关部门领导就开始进行新农保的调研工作。自治区主席马飚于2009年1月10日在广西壮族自治区第十一届人代会第二次会议上所做《广西壮族自治区政府工作报告》提出“做好新型事业单位养老保险和新型农村养老保险试点工作”，标志着广西新型农村养老保险试点进入政策议程。

　　二、广西农村社会养老保险制度建设的问题分析

　　目前，根据《农村社会养老保险基本方案》（民办发[1992]2号）和《广西农村社会养老保险基金暂行办法》（1992年）实施的农村社会养老保险制度未健全，功能发挥不到位。进行试点的地方各级政府推行农村养老保险政策的主动性不强，农民参与农村养老保险的积极性不高，根本原因在于该项制度的存在政府责任缺失、社会化程度偏低与运行制度残缺的三大问题。

　　首先是政府责任缺失。老农保在资金筹集上实行“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，结果导致“政府责任与集体责任没有充分凸显” [4]，家庭联产承包责任制度实行以后农村集体经济弱化，难以承担“集体补助”的责任，因此老农保险实际上个人缴费储蓄制度，结果一方面导致了农民缺乏参保的积极性，另一方面政府责任的缺失与集体经济的弱化又导致养老保险资金严重欠缺，资金的严重欠缺又导致了养老保险保障面窄、保障程度低的连锁性问题。

　　其次是社会化程度偏低。主要表现在老农保主要以个人帐户为主，在注重储蓄积累的同时忽视社会统筹的社会互助共救，结果导致社会养老保险的制度的社会保障程度不高。因此，根据《农村社会养老保险基本方案》（民办发[1992]2号）与《自治区人民政府关于开展农村社会养老保险工作的通知》（桂政发［1992］79号）建设的现有的农村社会养老保险制度不是真正意义上的社会养老保险，以社会化为导向的农村养老保险制度改革与建设势在必行。

　　再次是运行制度失范。主要表现三个方面，第一，在“进口”缴费环节，基本依靠参保农民个人缴费，缺乏政府补贴与集体补助等多元化的筹资渠道。第二，“中间”基金管理环节，缺乏安全管理的机制与增值运营的方式，在安全管理上农村社会养老保险基金一无纳入同级财政社会保障基金财政专户，二无实行收支两条线管理，三无公示和信息披露制度，加强社会监督；增值运营上缺乏保值增值的机制，《基本方案》规定,“基金以县为单位统一管理主要用以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作中,由于缺乏合适的投资渠道,缺乏投资人才,有关部门一般都采取存入银行的方式。“但是自1996年下半年以来,银行利率不断下调,再加上通货膨胀等因素的影响,农村养老保险基金要保值已经相当困难,更不用说增值了” [5]。第三，“出口”环节保障水平较低。《基本方案》规定农村养老保险规定了缴纳保险费的十个档次标准：从2元起算、2元进制、至20元止。由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，“如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元”[5]，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至10元，仍然难以起到养老保险的作用。

　　最后是法律保障制度缺失。制度上的不稳定性是我国农村养老保险制度的致命伤。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部《基本方案》（民办发[1992]2号）基础上稍作修改形成，这些办法大都缺乏法律效力。“各地对保险金的筹集、运用以及发放都只按照地方部门甚至某人的意愿执行，不是农民和政府的一种契约，有很大的不稳定性”[7]。

　　由于以上原因，农村社会养老保险发展非常缓慢。《2004年广西劳动与社会保障事业发展统计公报》数据显示，2004年年末全区参加农村养老保险人数180.64万人，农村养老保险基金累计4.94亿元。全年有3.02万人按规定标准领取了养老保险金，当年支付金额为140.8万元，即人均当年仅支付46.6元，即每月仅支付约3.9元养老金[8]。由此可见，以家庭养老与土地养老为核心的农村传统养老模式面临严峻挑战，而现行农村社会养老保险因其制度设计与管理体制的残缺难以独立完成农民养老重任，广西农村现有老年人养老保障模式与未来老年人养老制度已经或即将出现大面积与深层次的真空地带，如果不未雨绸缪提前探索建设探讨符合广西经济发展的新型农村社会养老保障模式，从根本上解决农村老年人的养老保障问题，将产生无法弥补的严重后果。

　    三、建立新型农村社会养老保险制度的条件分折

　　全区在局部试点的基础上逐步建立健全新型农村养老保险制度，是一项复杂而艰巨的系统工程， 其顺利建立与有效运行多方面的主客条件支持。《基本方案》（民办发[1992]2号）确定农村社会养老保险以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”为原则，但是实施过程中农民因人均收入过低而“缴不起”，政府因财政收入不高而“扶不起”，集体经济因缺乏经济来源而“补不起”。因此，建设新型农村养老保险除了优化制度设计之外，关键是创造必要的支持性条件。

　　1、提高财政收入为新农保的财政补贴创造了条件

　　近年来，广西壮族自治区抓住西部大开发的历史机遇与东盟自由贸易区、北部湾经济区发展的区位优势，经济社会发展步入快车道。广西统计局统计，2008年全区GDP突破7000亿元，达到7171.58亿元，比上年增长12.8%，财政收入突破800亿元，达到843.56亿元，比上年增长19.8％[9]。经济发展与财政收入的增加，解决了老农保中政府“扶不起”的问题，为新型农村养老保险的“政府补贴”创造了基本经济条件。

　　2、提高农民人均收入为新农保的参保缴费创造了条件

　　广西农村人均纯收入持续增长，2008年农村居民人均纯收入3690.3元，比上年增长14.5%，扣除价格上涨因素，实际增长5.5%[10]；农民人均收入的持续快速增收，解决了老农保中“缴不起”的问题，为新型农村养老保险的“个人缴费”创造了基本经济条件。

　　三、做好新型农村社会养老保险工作的对策思考

　 （一）主要原则   探索建立新型农村社会养老保险制度， 实施思路上要坚持以“保基本、广覆盖、多层次、可持续”为基本原则[11]；采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式；做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接工作[12]。

　 （二）制度设计   在制度设计上应重点考虑建设全程化的管理模式。一是界定参保范围。作为在农村实施的社会养老保险制度， 其参保主体应为属于县（区）户口、达到一定年龄，并没有参加其他社会养老保险的农村居民。在参保宣传的过程关注自愿参保的高端人群与必须参保的低端人群，高端人群主要包括有较高经济收入与缴费能力的村干部、个体户、手艺工、文化人，鼓励高端人群参保的目的是起到示范作用；低端人群主要包括失地农民、计划生育家庭、贫困农民，扶持低端人群参保是为了起到兜底的责任。一般情况下，“抓两头”就会产生“带中间”的效果。二是优化筹资机制。建立稳定、增值、持续的多元化的新农保基金筹集渠道，是新农保制度持续发展的基础，因此要构建个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式是当务之急。在城镇职工基本养老保险制度中，用人单位承担了缴费的主要义务，而农村只有少数发达地区的集体企业才能为农民提供部分缴费补助。因此， 从总体上来说， 集体补助只能是筹资的辅助渠道，而政府公共财政应当承担起更重要的筹资责任。在新农保的缴保阶段，财政补贴主要是“入口”补贴，原则上占参保农民缴费总额的比例为20％—50%之间为宜，太高对农民没有意义，太低政府财政难以负担；另外在新农保的领保阶段，财政补贴主要是“出口”补贴，出口补贴主要是“基础养老金”，基础养老金的设置数额应该不低于《广西壮族自治区农村居民最低生活保障办法》（2009年4月）规定的45元的养老救济金。三是科学设置个人帐户。农村社会养老保险主要采取社会统筹与个人帐户相结合是制度模式。建立统帐结合为主的新农保基金运行模式，可以避免完全个人帐户储蓄积累模式所缺乏的共济功能，又能给农保与城保留下制度衔接的通道。在统帐结合的模式中， 个人缴费部分全额计入个人帐户， 各级财政承担的部分还应按一定比例计入个人帐户和社会统筹基金， 以进一步吸引农民参保。四是确定缴费标准。缴费标准=缴费基数×缴费比例。考虑到农民的收入情况和缴费能力， 一般以上一年农民人均纯收入为缴费基数较为合理。当然， 在经济发达地区， 由于城乡差别缩小， 纯务农人数较少， 为了便于城乡养老保险制度的衔接， 也可以当地城镇在岗职工平均工资的一定比例确定缴费基数；缴费比例应该体现“有弹性”的原则，课题组的建议是以5%为起付线，上不封顶，以5%为起付线的多层次的缴费比例适合的经济发展不平衡的地区与收入水平有差异的农民。五是养老基金规范管理运营。规范管理运营应该包括安全管理与增值运营两个方面，安全管理方面新农保基金应当进入财政专户， 实行收支两条线管理，各统筹地区建立相应的基金监督组织，加强对基金的监督审计；增值运营方面，要采取三三三制，1/3存银行，1/3买国债，1/3委托基金投资。六是规定计发办法。给付标准=个人帐户养老金+基础养老金。其中，个人帐户养老金=个人账户的储存额÷相应计发月数。基础养老金，基础养老金标准全市统一，通常做法是农村低保（45元）的1.5倍（67元）。对于在新制度实施前已经到龄的老年农民， 各地财政可根据实际给予适当的养老福利金，养老福利金要高于低保补贴（45元），但是要低于基础养老金（67元）。同时各地应根据地区经济发展状况建立养老金的调整机制（建议公式：当年基础养老金=上年基础养老金×（1+通涨率））， 使参保人共享改革发展成果。七是整合养老体系构，整合农村养老体系，首先是建设一个以家庭养老、土地养老的传统养老模式为基础，以社会养老保险为为核心，以商业保险、集体养老为补充的养老“综合养老模式”[13]；其次是建设一个政府养老救济、社会养老保险、集体养老福利相互配合的“三位一体”的社会养老保障体系；再次是建设城镇职工基本医疗保险与农村社会养老保险相互衔接的城乡一体化的养老体系。

　　              参考文献

[1] 广西自治区党委人民政府.关于进一步加强我区老龄工作的意见桂发[2003]2号
[2] 王迎春.论农村社会养老基金的筹集与管理[J]. 当 代 财 经，2004，（11）：34—36。
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[4] 广西政协提案：关于加快探索建立新型农村社会养老保险制度的建议（提案人李彬）
[5] 谢东梅. 人口老龄化与农村养老保障模式选择[J]. 广西大学学报，2005，27（2）：23—26。
[6] 王国军.现行农村养老保险制度的缺陷与改革思路[J].上海社会科学院学术季刊，2000，(1)： 121。
[7] 胡宇飞.我国农村社会养老保险制度存在的问题及对策[J]. 法制与社会.2008，12：286。
[8] 2004年广西劳动和社会保障事业发展统计公报，www.gxtj.gov.cn
[9] [10] 广西壮族自治区统计局：2008年广西国民经济和社会发展统计公报
[11] 广西九三学社2009年两会政协提案.关于建立健全广西新型农村社会养老保险制度的建议.广西自治区政协网站，2009.
[12] 国务院总理温家宝2009年6月24日主持召开国务院常务会议决定内容
[13] 谢东梅.人口老龄化与农村养老保障模式选择[J]. 广西大学学报.2005，27（2）：23—26。