摘  要：建设新型农村社会养老保险制度是老龄化形势下广西各级政府的必然选择。基于以往的经验教训，新农保的建设的成败关键是基本原则与运行制度的合理设计。本文联系广西实际，从学理角度研究新型农村养老保险制度设计。

　　关键词：农村社会养老保险；制度安排；保障体系

　　随着社会的发展，广西农村人口的老龄化将呈不断上升的趋势。根据第五次全国人口普查的数据，2000年广西60岁以上的人口比重已达到10．69％，65岁及以上人口比重也达到了7．3％。据有关专家预测，到2010年，广西60岁以上人口约为616万，占总人口的比重会上升到12％，到2030年将有可能达19％，届时每5个广西人中就有1个老年人。其中，农村老年人占全区老年人的76％[1]。随着农村集体保障能力的下降，因人口老龄化，家庭小型化带来的家庭保障功能的降低，以及工业化、城镇化进程中出现的土地保障功能弱化， 农村传统的养老保障方式面临极大的挑战， 需要全面引入社会保险机制[2] 。新型农村社会养老保险是一项惠及千家万户民生问题的大事、好事。但是其涉及面广，政策性强，资金需求量大，需要党委政府按照统筹兼顾、先易后难、逐步推进的原则全面推进新型农村社会养老保险制度。

　　 一、新型农村社会养老保险制度的内涵界定

　　含义：农村社会养老保险制度就是国家根据宪法与有关法律规定，通过国家、集体、个人共同筹资，向农民提供物质帮助，保障所有农民基本生活需要的一种社会保障制度[3]。

　　特征：新型农村社会养老保险（新农保）与原来农村社会社会养老保险（老农保）区别有着明显的区别：第一，立法层次不同，老农保制度是区县级方案，新农保制度是全省（区）内统一的制度，实施范围、缴费水平、待遇年龄、基础养老金待遇标准等全市统一。 第二，基本制度不同。老农保的养老金待遇完全由个人账户积累总额确定；新农保保险待遇由个人账户养老金和基础养老金二部分组成。第三，筹资金方式方同。《县级农村社会养老保险基本方案》以“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹集原则，新农保则坚持“个人缴费、集体补助、国家补贴相结合”。

　　  二、新型农村社会养老保险的制度构建设安排

　　（一）新农保建设的主要原则

　　  国务院总理温家宝2009年6月24日主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点，会议指出建立新型农村社会养老保险制度在缩小城乡差距、维护农村社会稳定、拉动内需具有重要意义。会议决定2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。探索建立新型农村社会养老保险制度， 实施思路上要坚持以“保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续”为基本原则；采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式；做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接工作。

　　（二）新农保建设的责任主体

　　农村社会养老保险是属于社会保障的一种准公共产品， 具有一定正外部性[4]。因其准公共产品的特性， 人们在消费时不可避免地会产生“搭便车”心理， 商业保险公式不愿介入。所以， 农村社会养老保险不能按照价格机制来调节其供给， 存在市场失灵问题。正如奥尔森所言的“集体行动的逻辑”—— “尽管集团的全体成员对获得这一集团利益有着共同的兴趣， 但他们对承担为获得这一集体利益而要付出的成本却没有共同兴趣” [5]。作为一种典型的公共物品， 政府必须以一种积极的姿态介入社会保障领域， 提供满足广大人民需要的社会保障服务， 适应社会、经济发展的需要[6]。全面推行新型农村社会养老保险制度，首先必须解决推行责任主体问题。2002年《自治区人民政府关于开展农村社会养老保险工作的通知》（桂政发［1992］79号）将广西区民政厅作为推行农村农村社会养老保险制度责任主体，现在看来，已经不符合社会发展的需要。建议将劳动与社会保障厅作为全面推行新型农村社会养老保险制度的责任主体。广西劳动与社会保障厅作为责任主体负责协调民政厅的农村养老救济与老龄工作委员会的农村老龄养老福利问题，并主导推行新型农村社会养老保险制度建设的问题调研，方案拟订，政策实行工作。为了保障责任的有效履行，自治区党委与政府应该给予相应的责、权、利，保证其能干、愿干、会干。

　　（三）新农合建设的制度构架

　　十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出 “按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”。改变《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发[1992]2号）与《广西壮族自治区农村社会保障制度暂行办法》（桂政发［1997］9号）的规定的“坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，突出政府责任，使农村养老保险体现社会化特征。为了保障中央精神具体落实，建议对新型农村社会养老保险实行“三口”严格管理，保证进口环节增多筹资渠道、中间环节保值增值，出口环节公平分配。

　　1、坚持个人帐户与基础养老金相互结合的制度模式。

　　新型农保制度实行个人账户与基础养老金相结合制度。新型农保基金由个人账户基金和基础养老金构成。个人缴费与有条件的地方政府、村集体（或其他经济实体）的缴费补助计入个人账户，实行完全积累，实账管理。个人账户基金在积累期内，按照银行同期一年期定期存款利率，实行分段计息，年内以单利计息，逐年以复利计息。政府补贴部分计入基础养老金，纳入当地社会保障基金财政专户管理。个人账户基金，由农村适龄居民按不低于本县（市、区）上年度人均纯收入5-10%的标准缴费；有条件的村集体（或其他经济实体）可对参保农民给予一定数额的缴费补助。基础养老金，由省、市、县三级政府共同分担，自试点开始参保的农村适龄居民，在其缴费达到规定标准和年限的条件下，基础养老金不低于农村低保救济标准的1.5倍；缴费每满一年，基础养老金增加1%。基础养老金由省、市、县按1∶1∶1的比例分担。

　　2、在“进口关”采取全面个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资模式。

　　依据《农村社会养老保险基本方案》（民办发[1992]2号）与《广西壮族自治区农村社会保障制度暂行办法》（桂政发［1997］9号）建设农村养老保险之所以会出现滑坡，很大程度上是因为其保费筹集模式存在严重的缺陷，坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持 。一方面，政府责任缺位；另一方面，集体难以完成补助责任。“集体补助农民养老保险费在绝大部分地方难以实现。因为农村集体积累基金主要来源于乡（镇）、 村办企业的创收，近年来多数农村集体经济几乎停滞，无法拨出专款来补充农村养老保险；而集体经济的不景气，也就使得国家通过对乡镇企业集体补助予以税前列支这一政策扶持成为空中楼阁” [7]再次，个人因受到经济收入的限制缴费能力有限，由此导致农村社会养老基金严重不足，农村社会养老保险难以大面积推广。因此，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出 “按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”。

　　3、在“管理口” 的基金管理建设安全管理与保值增值之间的平衡模式。

　　新型农村养老保险基金管理有两大原则：安全与增值，安全管理是前提，保值增值是关键。新型农村养老保险基金的管理重点与难点在于实现安全管理与增值运营的有效平衡。老农保在运行的过程中一方面由于管理体制的权力的过于集中与监督机制的缺失，在加上缺乏权威法律的规范约束导致农民社会养老基金挪用、贪污、浪费，另一方面，《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”，管理以县为单位，成本只能在县范围内分摊，规模不经济非常明显；在实际运行中，由于缺乏合适的投资渠道，大多通过资金存入银行来实现增值。“1996 下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素影响，农村养老保险基金要保值已相当困难，更不用说增值” [8]。由此可见，《基本方案》制度下的农村社会养老保险在基金管理上的特征可以概括为：安全难保，增值无望。所以，在新型农村养老保险制度构建的过程中要通过权力的分立制衡建设基金的安全管理机制，通过委托运营与拓展投资渠道的方式对养老保险基金进行增值运营，并在次基础上通过制度的优化设计实现养老保险基金安全管理与增值管理的有效平衡。

　　4、在“出口关”的资金补偿上建设纵向保障水平与横向保障范围平衡模式。

　　新型农村养老保险制度的目标应按“渐提高、广覆盖”的原则进行设计，渐提高是反映保障水平的纵向指标；广覆盖是反映保障范围的横向指标。新型农村社会养老保险制度要实现可持续发展，承担农村养老重任，必须实现保障水平与保障范围的高层次有效平衡：高水平、宽范围。但是实现这个目标需要经过三个阶段：低水平、窄范围的初级阶段到低水平、宽范围的中级阶段再到高水平、广覆盖的高级阶段。广西当前正处试点预动阶段，需要重点先解决“广覆盖”，在“广覆盖”问题解决后在考虑逐步提高保障水平的问题。要实现新型农村社会养老保险从低覆盖到广覆盖再到全覆盖的“三步走”目标必须三管齐下：增加农民收入，扩大财政补贴，优化制度设计。其中增加农民收入是实现广覆盖的前提；扩大财政补贴是实现广覆盖的基础，优化制度设计是实现广覆盖的关键。

　　（四）新农保的转移接续

　　新型农村社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性，特别是新农保与老农保的制度衔接，农村社会养老保险城镇社会养老保险制度将来接轨问题。当前广西不同地区存在着各种类型的农民养老保险，针对失地农民的被征地农民养老保障；针对农民工的农民工养老保险；针对乡镇务工人员的养老保险；针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险等等。这种 “碎片化”制度分割必将导致带来身份鉴定与转移接续的操作难度。因为首先要对农村户籍人口进行身份鉴定，根据其属性将其归人某一类帐户，按照一定的参数进行缴费，这种定格式的管理模式势必引起管理的混乱；多种养老保险制度的共存造成了制度衔接的困难，不利于社会保障制度的长期发展。因此保险制度的构建要考虑农民的不同职业群体，需要根据经济社会发展和参保人职业的变化，打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道。“设计出与老农保险、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的多种‘接口’，以便参保人可根据自己的职业变换自主选择养老保险门类” [9]。

　　三、新型农村养老保险制度推行的保障体系建设

　　（一）法律保障体制

       新型农村社会养老保险不能光靠党委政府政策手段推行，依靠法律法规手段推行可能是最好的选择。法律法规可以规定该做什么、不能做什么，并规定做了该做行为的奖励措施与做了不能做行为的惩罚措施，由此可以保证新型农村养老保险制度推行的有效性与可持续发展。当前，“我国农村社会养老保险及其相关的立法相对滞后,制约了农村社会养老保险制度的发展” [10]，具体体现在三个面:一是缺乏专门的农村社会养老保险法来规范农村社会养老保险各项准则；二是地方性的法规规章为主，立法层次不高导致农村社会养老保险法规体系的权威性和稳定性严重缺乏,不利于我国农村社会养老保险事业的总体规划；三是立法缺乏系统性，由于我国农村地区之间的经济发展水平不平衡性和经济结构的差异性,各地实施的社会养老保险法规规章内容相互冲突。具体做法可借鉴东部沿海地区与中部发达省份经验，并根据我区实际，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全农村社会养老保险的法律法规，“对资金来源、投资方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，以保证农村社会养老保险基金的正常运行” [11]，以法律的形式固定新型农村养老保险的制度内容，通过法律的形式保障新农保的有效推行，并对违反法律法规的行为予以相应惩罚，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。

　  （二）经济保障体制

       在新型农村社会养老保险建设过程中，政府是主导，农民是主体，两者的良性互动才能保证在新型农村社会养老保险的有效可持续推行。

　　 第一，农民人均收入的切实提高才能保证新农保制度的可持续发展。

　　从战略上讲，只有切实发展农业生产力使农民经济收入不断提高，农村农民才有参保缴费的能力，农民的养老保障问题才能从根本上得到解决，新型农村养老保险制度才能得到可持续发展。改革开放以来，广西农民收入有了很大程度的提高，但是农民的收入增长速度明显低于城镇，更低于生活支出的扩大速度。一些贫困地区农民在生活消费支出、生产经营支出和子女教育费用支出之后已存在收不抵支的现象，根本无力缴纳保费。另外，随着城镇化、工业化进程的不断推进，收入、地位的城乡二元割据促使年轻力壮和文化水平较高的青年农民更流入城市，依据广西农业厅统计：2003年末，广西农村累计已转移到二、三产业的劳动力575万人中，外出打工（离开本乡镇范围）的劳动力505万人，占87.8%，只有70万人留在本乡（镇）范围内从事二、三产业，占12.2%；年龄在25岁以下的人数占51.9%，26~30岁的占14.2%，31 ~40岁的占17.2%，41岁以上的仅占16.7%；农村外出打工的人员中，具有小学文化的劳动者占23.2%，初中文化的劳动者占63.4%，具有高中和高中以上文化的劳动者仅占13.0%[12]，留在农村务农的往往是一些文化水平低、年纪较大的农民。这一群体一方面老龄化程度较高，对养老保险有迫切的需求，另一方面，因为年龄与文化的限制与家庭人口流动的影响缺乏自我保障能力。进入21世纪，随着国家支农惠农政策的不断推出，农民收入不断提高，为新型农村社会养老保险的制度建设创造了条件。广西农村家庭人均纯收入近几年也在持续增长，2008年农村居民人均纯收入3690.3元，比上年增长14.5%[13]，农民人均持续快速增收，为广西新型农村养老保险参保缴费提供了经济条件。因此，保证新农保持续发展的关键是促进农村经济的快速发展。为了保障农民增收致富，宏观上农村金融应强化对农业的政策性金融支持，加大农村的公共项目和基础项目建设，提高农业生产技术普及率，改善农业生产条件。在微观层面上，为农村经营者提供有效的金融服务，帮助农民进行农业项目的投资分析与风险控制，建立有效的农民储蓄—保险—贷款—农业生产的良性循环机制。政府财政除直接增加对农业生产的财政支持外，还应着重加大在农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划上的财政投入，并制定和执行政府财政与农村金融既密切配合又合理分工的长期计划。

　　第二，政府财政收入的不断提高才能保证新农保制度的可持续发展。无论是国际的经验，还是中国的实践都表明政府的财政补贴对社会保障制度的发展至关重要。国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担；而在农村1991年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》以“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹集原则。这严重违背了社会保险的社会公平性原则，实际上是农民个人的养老保险或理解为农村居民的个人储蓄型的养老保障，这不是真正意义上的社会保险。当然，缺少财政补贴不仅仅是政府伦理导致的“不愿补贴”问题，更是发展水平导致的财政收入不高而导致的“不能补贴”问题。随着经济社会的全面发展，这个政府补贴可行性限制逐步得到解决，中央政府已经具备解决民生问题财政转移支付的能力，地方政府逐步具备配套性财政支持的能力。近年来，广西壮族自治区抓住西部大开发的历史机遇与东盟自由贸易区、北部湾经济区发展的区位优势，优化产业结构，提高技术创新力度，使广西的经济社会发展开始步入快速发展轨道。广西壮族自治区统计局统计，财政收入843.56亿元，比上年增长19.8％。其中一般预算收入518.68亿元，增长23.8%。各项税收收入671.39亿元，增长18.3%。财政收入年增加额继续提高，由2006年的93亿元，2007年的135亿元，提高到2008年的140亿元[14]。财政收入的提高为新型农村养老保险制度建设中的“政府补贴”创造了条件。

　 （三）政治保障体系

　　社会保障的产品性质与社会作用需要政府成为社会保障第一责任人[15]。农村社会养老保险是一种具有非排他性和非竞争性特点的准公共产品，具有一定正外部性。其中一方面，农村社会养老保险的外部性决定了新型农村养老保险的建设不仅为享有者带来利益，而且具有创造和谐社会、促进经济发展、维护政治稳定的“额外作用”。另一方面，农村社会养老保险准公共产品的特性，人们在消费时不可避免地会产生“搭便车”心理， 一般的企业也因风险太大而不愿介入，存在市场失灵问题。因此，做为一种典型的公共物品， 政府必须以一种积极的姿态介入农村社会养老保障领域，并承担政策推动、财政扶持、制度构建的主导作用。

　（1）国家政策的推动  2001年11月，党的十六大明确提出了“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”的目标。2006年国家“十一五”规划纲要中，都把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了突出位置。2008年10月9日至12日在京举行的党的十七届三中全会通过的推进农村改革发展的决定提出：建设社会主义新农村，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

　 （2）广西政府的积极实施  2009年1月10日自治区主席马飚于在广西壮族自治区第十一届人民代表大会第二次会议上所做《广西壮族自治区政府工作报告》中提出“加快完善社会保障体系。继续深化养老保险制度改革，实行企业职工基本养老保险自治区级统筹，做好新型事业单位养老保险和新型农村养老保险试点工作”，标志着广西新型农村养老保险试点进入政策议程。2009年3月全区社会保险经办工作座谈会在南宁召开，会议决定开展新型农村社会养老保险试点，争取年底前覆盖10%的县[16]。

　　 当然，政府介入新型农村社会养老保险领域需要处理好角色问题[17]。陈文辉早在1999年就提出了由于体制不健全，如果没有财政补贴，在农村强行实行养老保险制度，造成的后果只能是覆盖面的进一步萎缩。西欧福利型国家的政府“大包大揽”社会保障，最终给社会经济背上沉重包袱。所以，确定政府的角色要总结正反两方面经验教训的经验教训，必须介入，但是介入程度、介入方式、介入时间要进行深入研究。我们的建议是政府要建设以家庭养老、土地养老模式为基础，以集体养老与商业养老保险为补充的综合养老模式，对家庭养老、土地养老模式主要是扮演巩固角色，对集体养老与商业养老主要是扮演政策支持角色，对于社会养老保险主要是扮演建设前的政策推动，建设中的财政支持、管理监督，建设后的制度改革作用。

　　三、建设多形式、多层次的农村养老保障体系

　　实行多形式的农村养老保险制度构建农村特殊人群的养老保障体系。对农民工等农村灵活就业人员这类有缴费能力并与参保意识的农民可以鼓励参加城镇企业职工基本养老保险制度；对有一定耕地使用权的农民，可用其拥有的一定面积的耕地使用权作为养老保险的资产，只要其在申请养老保险时能够出示使用权证明，并愿意将使用权上缴政府的，可以用财政资金发放养老金[18]；对无耕地、无纳费经济能力的贫穷农民，政府要通过财政支出这一非纳费形式为其办理养老保险[19]。对于农村计划生育形成的独生子女户、双女户家庭，在计划生育系列保险基础上，建立农村独生子女户、双女户父母补充养老保险制度。

　　实行多层次的养老保险制度加固农村老年人的养老保障体系。新型农村社会养老保险制度只是农村养老保障制度的一个主要部分，而不是全部内容。农村养老保障形式包括养老保险、老年人救济、老年人福利三大内容，性质上包括商业养老保险、社会养老保险与国家养老保险，内容包括保生活、保医疗、保安葬等。对于广西农村养老保障体系建设有三个建议，第一，广西在建设新型农村社会养老保险制度的同时要逐步构建老年人救济、老年人福利等内容，可以学习《北京市新型农村社会养老保险试行办法》（京政发（[2007]34号）对年满60周岁不能参加新型农村养老保险的发放“福利养老金”的办法；在有经济发展水平比较高的农村要探索建立有公益性质的养老院、老年活动中心等解决子女外出打工后的“空巢老人”的生活照料、精神娱乐等养老问题。第二，要在建设新型农村社会养老保险制度的同时，强化以集体养老、商业养老为内容的农村补偿养老制度与国家养老救济制度，形成多元化，多层次的农村养老保障制度，主要处理好两个极端地区的农村养老保险问题，在经济发达地区的农村在建设新农保的基础上鼓励建设集体养老制度并参加商业养老保险制度，实现品质养老的目的；在经济比较贫困的地区农村在建设新农保的过程中要在体制内、体制外发挥国家养老救济的功能，由国家出资对贫困农民进行参保经济扶持，另外建设对农村贫困人员进行生活照料与精神慰藉的公共设施。不久前广西建设广西建“五保村”赡养农村五保老人，探索建设家庭式集中供养、多元化社会保障、制度化自我管理、社会化持续发展的五保老人供养模式和机制，这一新模式得到国家民政部充分肯定[20]。第三在家庭养老、土地养老受到严峻挑战，而社会养老保险又难以在短时间内扩宽保障范围与提高保障水平的情况下，家庭养老、土地养老与社会养老以及补充养老保险相结合的三位一体的综合养老模式是我国农村养老的现实选择[21]，这个过渡型的养老模式就是以家庭养老、土地养老为基础，以社会养老为核心，以集体养老保险与商业养老保险为补充的三位一体的综合养老模式。

　　 总  结

　　广西全面推进新型农村社会养老保险制度建设实际上要解决四个问题，一是谁推行（政府、社会、市场），解决责任主体的问题；二是推行什么（资金收集、资金管理、资金发放），解决制度构建内容；三是如何推行，解决推行步骤问题（低水平、高覆盖到高水平、高覆盖；以及试点阶段到全面推行阶段）；四是拿什么来推行，解决保障制度的问题（中央财政转移支付，地方财政比例性投入以及法制化建设的问题）。当然，农村的社会养老保险制度的建设是一个系统工程，需要多层次，多样化养老保险模式的配合协调，才能“善治”广西农村养老问题。

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