10月23日晚8点，四中全会公报出炉后，民生宏观管清友博士第一时间邀请国家行政学院时红秀教授做客“清友会客厅”电话会，与“清友会”微信群内的近1000名机构投资者及政府、企业界朋友一起深入交流四中全会看点，本文为会议纪要，因时间关系未经嘉宾审核。

 

【主讲人】

 

国家行政学院时红秀教授，曾在全国人大任职，多次参与国家重大文件起草。

 

【主持人】

 

民生证券研究院执行院长、首席宏观研究员管清友博士

 

一、总体判断：

 

1、公报虽然很短，但把依法治国系统化了，亮点不少，可以预见《决定》会有更实在的措施，比如领导干部干预司法的责任追究制度。

 

2、与其看文本，不如看行动。宪法文本早已写的很好，行政法庭等机构也很早就有，关键是已经建立的机构和制度能否真实发挥作用。

 

3、对资本市场来说，依法治国并不是个“虚”的话题。规则搞不对，市场就没法发挥决定性作用。中国开设企业的便利度仅排158名。只有改善法治环境，把规则搞对，投资者心里才有底。

 

二、主要亮点：

 

1、最大的亮点是依宪治国，并且明确提出健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及常委会的宪法监督制度，完善宪法解释程序机制。这些完善措施旨在建立动态组织机制以保障宪法实施，较以往有很大突破。但具体由人大的哪个机构来监督还需进一步落实。

 

2、立法层面，明确提出完善立法项目征集和论证制度，这是在原有立法制度之上的创新。通过健全相关制度，明确“立何种法”、“人民如何参与立法”，终止政府机构随意制定法规和规章的行为，改变人民“形式上有权，实际上无权”的形态，从体制机制上保障并拓宽公民有序参加立法的途径。

 

3、执法层面，明确提出行政机关内部决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，并且把依法治国、依法办事作为考核领导干部的重要内容，将改革落实到责任，这都是很实在的内容。

 

4、司法改革的推进符合社会期待。比如最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和检察院，不仅是省级以下的垂直管理，还是全国范围内的。以后不一定按行政辖区设立法院，最终都是为了去行政化。此外还包括司法人员的去行政化，强调法治专门队伍的专业化和职业化，不再强调行政职别和行政认定。

 

三、Q&A

 

Q1.全国人大将如何问责宪法实施？

 

A1.目前还不清楚，《决定》中可能会有提及，一种方式是全国人大成立一个新的委员会，另一种方式是赋予原来的法律委员会新的职能。从《公告》中来看，主要从两方面保障宪法实施：一是行政机关内部，行政机关在出台重大决策时需要合法审查机制，同时行政人员实行责任追究制度；二是当行政机关条例规章与宪法精神相违背时，通过完善全国人民代表大会制度、全国人大常务委员会对宪法的监督制度来保障宪法实施。

 

Q2.此次会议的意义能不能和1978年包产到户责任承包制所具有的重大转折意义相媲美？是不是从此转向现代国家治理的里程碑？

 

A2.十八届三中全会是一个里程碑，四中全会是一次具体的部署。当然，最终落实的情况才是关键。如前所述，与其看文本，不如看行动。宪法文本已经写的很好，关键是能否有组织和制度去保障宪法的实施。行政法庭等机构也很早就有，关键是已经建立的机构能否真实发挥作用。

 

Q3.怎么解决“形式上有权，实质上无权”，怎么借鉴国际经验？

 

A3.中国国情和美国不一样。习总书记说了，改革都是从鞋子不合脚的地方改起，也就是说得从中国的实际问题出发。其他国家的成功经验可以借鉴，但不是照搬。一切措施的核心就是依宪执政，往常一些随意出台的规定规章，并没有经过严格的立法和监督程序，以后要逐步改变。

 

Q4.如何观察改革的推进？有什么指标？

 

A4.关注关键事件，比如小岗村，这些不是在文本中能够体现的。比如未来某个领导干部因为干预司法被处理，这就是一个关键事件。

 

Q5.时老师，四中全会总体符合您预期吗？

 

A5.比较符合我的预期。实际上，我们以前的一些讨论在公报里基本都体现了，但以前讨论的几个问题有两个没有提到，一个是依法治军、一个是完善人大代表的履职方式。

 

Q6.“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。推进严格司法，坚持以事实为根据、以法律为准绳，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。”

 

这段话是否说明要开始实行大区制，并且按照中纪委的垂直体系来改造司法系统？

 

A6.实施巡回法庭制度的目的是保证国家司法标准的统一性、公正性，避免行政化、地方化、党内机构如政法委干预司法。

 

Q7.新法制实施后，退伍军人是不是不能当法官了？

 

A7安排退伍军人或其他高行政级别人员进入司法领域的现象将消失。

 

Q8.四中全会是否制定了法制改革的各项细分任务人员安排和工作时间表？

 

A8.细分任务人员安排和各项工作表均在年度深化改革规划中。2014年度为半年规划一次，规划时写明负责单位、出台及完成时间。

 

Q9.我国是否会推行类似美国的法官定级体系，如地区法官和大法官？采取何种升迁制度？

 

A9.此类相对具体的改革措施将随着实践进一步深化探索。随着去行政化的落实，法官定级是必然趋势。

 

Q10.只要是涉及大众利益的法律和规章制度，是否都要人大立法？

 

A10.目前我国还没有形成此类制度，随着改革的推进可以考虑国务院法制办、中编办或某一机构承担法律、规章的审核工作。

 

Q11.“党纪”和“国法”的关系？

 

A11.“党纪”应严于“国法”，但不能高于“国法”。

 

附：民生宏观此前的前瞻报告《四中全会的五大看点》

 

1、会议程序不变，时间略有推后。

 

回顾改革开放以来的历届四中全会，绝大多数的时间都是在9月中下旬召开，这次四中全会在10月份召开。当然这无伤大雅，不必过度解读。按照以往惯例，由总书记代表中央政治局向全会做报告，总结一年来全面工作，梳理下一年工作思路。经济、反腐、改革、军事、外交、党建都会被提及。市场关心的一些问题，料在此间可以找到答案。

 

2、主题依法治国，改革重在落实。

 

1997年的中共十五大，中央首次提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，1999年的九届人大二次会议，将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，如今过去已10余载，政法体系仍然存在众多诟病。新一届中央上任伊始，首先废止了劳动教养制度，可谓是打响重启“依法治国”第一枪。7月29日，中央在宣布对前政法委书记周永康严重违纪问题立案调查的同时，决定10月召开十八届四中全会，研究部署全面推进“依法治国”，显示出中央对政法工作的关注、对“依法治国”的紧迫。四中全会有望绘制“法治中国”路线图，将依法治国具体化、路径化，使之真正看得见、摸得着、用得上。

 

关于四中全会的主题，习近平总书记9月在庆祝全国人大成立60周年和全国政协成立65周年的两篇讲话实际上已经做出了框架性的论断。本次会议料不会再专门讨论改革，但总书记所做报告中应会强调按照三中全会部署落实改革。改革开放以来，每一届中央委员会通常召开七次全体会议，这基本形成了惯例，即“一中全会”到“七中全会”。一、二中全会聚焦“人事”安排，“一中全会”讨论选举党的领导，“二中全会”讨论推荐国家机构的领导，“三中全会”一般以经济改革为主题，提出重大改革命题和改革举措，“四中全会”研究党建工作等。去年的三中全会提出全面深化改革的决定，不仅是经济改革决定，还包含政治、文化、军事、外交等各方面的改革意见，本届四中全会“依法治国”就是对三中全会关于政治领域改革的进一步深化，紧扣三中全会部署，是全面深化改革的重要一步。

 

3、政改料有推动，民主或许可期。

 

三中全会《决议》中指出“依法治国”是政治体制改革的重要一环，即要“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革”。中央把“依法治国”作为国家政治体制改革的重要组成部分，在全面深化改革的过程中，将继续启动政治体制改革的进程，因为这躲不开、也绕不过，这“事关我们党执政兴国、事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安”。9月5日，习近平在庆祝全国人大成立60周年的讲话中提到，在全面深化改革的过程中要积极稳妥推进政治体制改革，本届四中全会的“依法治国”，有望成为当前深化政治体制改革的突破口。

 

据统计，习近平在庆祝全国人大成立60周年和全国政协成立65周年的两篇讲话中共提到“民主”122次，其中人大会43次，政协会79次。习近平使用“八个能否”来评价政治制度是否民主、区别了中国人民当家作主的制度和国外的政治文明，既展现了制度的自信，也表达了发展中国式民主的决心。中国式民主的一大特色就是共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，这里既存在统一，也存在权力分立和相互制约，如何在“依法治国”中真正体现出“中国式民主”将是四中全会研究的重要内容。

 

4、司法改革切入，纪检监察重构。

 

习近平多次强调改革必须具有法治思维，必须在法治的框架内进行。司法改革既是依法改革的切入点，更是依法治国的保障，中央全面深化改革领导小组会议已召开四次，其中两次涉及司法改革，第三次会议更是通过了司法体制改革的框架意见，使司法体制改革成为了三中全会15个改革领域中率先“破题”的改革内容之一。但是，中国地区间的发展差异很大，具体情况各不相同，司法改革所面临的困难重重。如何处理好公检法之间的配合，使之既能相互配合又能相互监督；如何处理好打击犯罪和保护权利之间的关系，使“重庆现象”不再发生；如何处理维稳和法治的之间的“矛盾”，使维稳能够真正建立在法治之上，这些涉及政治体制建设的内容都急需中央的顶层设计。四中全会以司法改革为切入点讨论依法治国，将有助于党内统一认识，正视改革的艰巨性和困难性，完善政治体制建设，摆脱法律困境，消除改革障碍。一些地区已经在开始试点职业法官体制，法院系统工作人员分类管理，省级垂直管理体制。

 

目前的反腐工作正在不断的打破“惯例”和“禁区”，自十八大以来，已经查处50余名省部级以上官员，包括政治局前常委、军委前副主席、政协副主席等，十八大前5年查处的省部级以上官员共32人，平均每两个月查处一人，十八大后平均每个月查处两人以上，力度之大，有目共睹。反腐工作已经成为本届中央的一张靓丽“名片”，人们开始对反腐“重拾信心”。从长期看，反腐更需要一种长期、稳定的约束机制。2013年初，刚刚上任的王岐山就指出，反腐要“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”。本轮的反腐无论是形式上还是性质上，中央都尽力避免“运动式反腐”，倾向采用“法治反腐”，而“法治反腐”才是反腐治本的根本出路，不依法限权、依法问责、依法治贪，前期成果很难获得制度保障，“运动式反腐”只能带来旧病复发，甚至报复性反弹。纪检监察系统在十八大后地位凸显，权力扩大，类垂直管理体制正在形成。

 

5、追认人事调整，观察重要岗位。

 

根据党章规定，开除中央委员、中央候补委员的党籍，必须由本人所在的委员会全体会议三分之二以上的多数决定。在特殊情况下，可以先由中央政治局作出处理决定，待中央委员会全体会议时予以追认。从前几届看，审议中纪委对落马中央委员及中央候补委员的审查报告也是四中全会的固定议题。所以，6月30日被宣布“双开”的中央委员蒋洁敏、李东生、中央候补委员王永春，4月29日被宣布“双开”的中央候补委员李春城，将在四中全会予以追认、确认。正式开除违法违纪中央委员后，中央一般会从候补委员中递补新的委员，以保证中央委员的名额数量。按照十八届中央候补委员的排名，国家统计局局长马建堂、国家宗教局局长王作安有望按次序成为中央委员。此外，一些重要部门的人事调整或许能从此次中央委员和中央候补委员的调整中看出端倪。