自1841年英国传教士托马斯·库克利用包租火车的方式把570多人组织起来，集体参加了一次往返全程仅24英里的禁酒大会之后，这个面向大众的非商业性的“业余活动”，便开启了近代团体旅游的先河，库克本人随后建起了全世界第一家旅行社。中国是一个具有旅行游览悠久历史的文明古国。但是，中国历史上的旅游活动，主要是与帝王巡游、政治游说、学术考察、商务旅游、宗教旅游、航海旅游等主题联系在一起的。1949年新中国成立以后，我国旅游活动主要又是与国家的外事接待活动、统战工作和公众福利事业联系在一起的。真正意义上的旅游或者说把服务于国事和政府接待工作需要的旅游活动转变为第三产业中服务贸易的行业，肇始于改革开放的1978年。

我国规模化、产业化的现代旅游是在20世纪50年代萌发的。1978年党和国家领导人邓小平提出要发展中国的旅游服务业，并且提出要把优先发展国际旅游作为重要目标。经过随后20多年的努力，我国旅游服务业已成为国民经济中的重要产业之一。譬如，1978年我国旅游服务贸易总收入只有2.63亿美元，到1999年我国旅游服务贸易总收入就上升到140.99亿美元。1984年我国政府将旅游业正式纳入国民经济和社会发展的总体规划之中，后来又把旅游服务业列入第三产业优先发展的第一序列[1]。在此后短短的20多年时间里，我国旅游产业的规模不断扩大，体系不断健全。到2001年末，全国共有各类旅游企事业单位29.11万个，旅游业共拥有固定资产原值7791.91亿元，直接从业人员达597.72万人，间接从业人员约为2980万人，为国家创造了巨大的经济和社会价值 [2]。1997年我国旅游业总收入占GDP的比重首次突破4%，1999年旅游业总收入相当于GDP的4.5%。根据我国旅游业发展规划，22年我国旅游业总产出将跃升到GDP的5%；2010年将达到8%，旅游业作为国民经济支柱产业的地位日趋显现。旅游业是以旅游市场为对象，为旅游活动的开展创造有利条件，并向旅游者提供所需商品及服务的综合性产业。它既是一个能保护生态环境、又能促进经济发展的双赢产业，它以环境为主要资源，在本质上与环境保护有着内在的一致性。从性质上看，旅游业是资源节约型和可持续发展的产业，被誉为“无烟工业”，表明它对环境的影响相对较小，资源可以持续利用，只要工作做好、规划好，旅游业将是“产业与环境互利”的优质产业。旅游服务贸易总是与国家的经济发展、社会安定联系在一起的，我国国民经济持续稳定地增长是旅游服务贸易快速发展的基础。与贸易创汇相比，旅游业属于“资源就地出口”。它提供的是服务产品，不需要直接输出宝贵的物质产品，不需要进行多环节的长距离运输，而且一般不受贸易壁垒的干扰和出口配额的限制。旅游产品也无需将原材料运进、产品销出，是典型的“轻型化”产业，尤其适合于在综合条件较差的我国西部地区生长发育。旅游业是第三产业中的龙头产业，其传统结构中的六大要素食、住、行、游、购、娱牵涉到许多相关的行业。旅游业的发展不仅提供了许多直接就业机会，刺激着相关产业的发展，还能够提供许多间接的就业机会。因此，旅游产业对其相关产业特别是第三产业有着巨大的带动作用和乘数效应。

旅游是公民的一项基本的权利。旅游作为现代社会中人们生活方式的一项基本内容，是物质生活与精神文化生活的有机结合。经济社会越发展，人民群众生活水平越提高，人们的旅游需求就越旺盛，旅游产业就会越发达。这就是旅游业区别于其他产业的一个重要特点。作为定义，“旅游”是因非定居者的暂时居住而引起的现象和关系的总和。这些旅行者的活动不会导致长期定居，也不以任何赚钱、赢利为目的。旅游是法律赋予公民的一项基本权利，而且是人权的重要组成部分。世界旅游组织在1980年《马尼拉世界旅游宣言》中明确规定，作为人的基本权利，世界各国政府及其地方政府，应当创造条件努力满足其实现。1982年为了进一步实施《马尼拉世界旅游宣言》所形成的《阿卡尔普尔科文件》，又进一步规定了旅游作为人的基本权利的有关内容，譬如“为人人能享有旅行和度假的权利，必须呈现必要的国家间的团结，以在将来达到一种均衡的形式，满足各阶层人民尤其是最卑微阶层人民的权利”；“休息的权利正如工作的权利一样，必须得到确认而成为人类幸福的一种基本权利”[3]。这种基本权利随着人类社会的发展进步以及WTO组织成员的增多，将会得到越来越充分的保障和实现。它包括同一代人之间，因不同国家、地区（地域）社会经济的差异，一部分未具备出游条件的人会随着经济生活的改善而成为旅游者；不能出游时，他们也能够有旅游的渴望或者动机等心理行为。同一个人在条件越来越好的条件下，旅游的距离会越来越远、旅游的次数会越来越多，人类社会的整体旅游活动会越来越强劲。所以各国普遍公认，旅游服务产业是“永远的朝阳产业”。

旅游服务贸易的发展促进了产业结构的调整。我国目前仍然处于从传统的二元型产业结构向发展型产业结构的过渡时期，而工业化国家目前已基本上处于现代型产业结构，服务业占国内生产总值（GDP）的比重普遍超过50%。服务业属于资源占用量少、投资见效快、劳动力吸收容量大的产业，已经成为世界各国国民经济发展的重要部门。譬如，1999年到中国旅游的海外游客达到7279.56亿人次，中国已成为全球第五大旅游目的地，旅游服务贸易外汇收入141亿美元，排在世界第7位。改革开放20多年来，我国旅游服务业共吸收外资200多亿美元，其中绝大多数外资投放在旅游宾馆饭店行业上。截止1999年底，我国拥有涉外饭店7035家，其中，合资饭店719家。据国家旅游局旅行社饭店管理司统计，我国旅游业的外资已达到700亿元。1992年国家批准成立的12个国家旅游度假区在建项目投资达26亿美元，其中有一半是外资，全国人工景点的总投资额达到700亿元，约有1/3引入外资，全国120多个大球场，总投资超过400亿元，也有一半是外资。改革开放前我国旅行社总共不到100家，基本上是由“中国旅行社”垄断经营全国的旅游业务。改革开放后旅行社由垄断转向市场经营，旅行社数量增至6000多家；1998年《中外合资旅行社试点暂行办法》公布，国家批准旅游局开始试办中外合资旅行社；我国饭店业共有100多家酒店接受外国酒店管理集团的管理[4]。中国旅游服务业对外开放的主要特点是：（1）旅游开放的时间早。早在20世纪70年代末80年代初就对WTO协定附件中的“（103）宾馆与饭店”实行开放，譬如投资建设长城饭店、长安饭店等吸收外资最高、规模最大的第一批中外合资饭店。（2）外资进入我国旅游服务业的门槛低、总量大。（3）我国旅游服务业具有承受外来冲击的能力。（4）旅游服务业中公有制为主体，多种所有制并存。2000年在全国旅游饭店中，国有企业和集体企业占74.6%，外商投资企业占8%，其他企业占16.4%。2001年在国际旅游企业中，国有企业占60%，股份制企业占30%，其他类企业占10%；在国内旅行社中，基本上是国有企业、股份制企业及其他类型的企业三分天下[5]。

全面建设小康社会必将进一步推动我国旅游服务业的快速发展。中国共产党和中央人民政府明确指出，中国将在2020年实现“全面小康社会”的宏伟目标。全面建设小康社会对社会文明进步、国家发达程度和人民生活水平的提高关系极为密切。全面建设小康社会意味着我国的国内生产总值将从2000年的8.9万亿元增加到2020年的35亿元以上，人均GDP将从800美元增加到3000美元以上。社会中最稳定的支柱消费群体“中等收入阶层”占全国人口的比例将从现在的15%左右增加到2020年的38%左右（5—6亿人）。因而国民的旅游消费急剧上升并呈现出如下新特点：（1）旅游消费需求总量迅速增大。2001年我国国内旅游者为7.84亿人次，国内旅游收入为3522亿元人民币。依据国际旅游通常增长率预测，到2020年我国国内旅游人数将达到19.82亿人次，大致相当于每个公民一年出游1.5次,那么国内旅游收入将达到30436.6亿元，相当于2020年国内生产总值的8.7%左右，仅国内旅游业的发展就足以证明旅游服务业的支柱产业地位。（2）国民的非工作时间更长、旅游休闲的机会更多。我国“十五”规划发展纲要已明确规定：在“十五”期间将推行职工带薪休假制度，合理调整居民的非工作时间并增至3—4周，这就意味着国民一年的非工作时间将增至130—140天，闲暇时间增多必定为国民创造更多的旅游机会。这也就意味着在20年后，每一个工薪阶层一年出游2—3次将成为寻常之事。（3）国民出游的空间范围进一步扩大，出境旅游将成为国民的重要活动。2001年我国公民出境人数为1213.3万人次，其中因私出境达694.54万人次，分别增长了15.9%和23.3%。依据国际旅游组织预测，到2020年我国的出境人数将跃居世界第4位，年出境人数达到1亿人次；居民出境旅游地带将由现在的边境、港澳、毗邻国家等近距离的旅游，逐渐转向中远程的洲际旅游。（4）旅游消费逐渐形成理性化、个性化。总之，全面建设小康社会将使我国迅速发展为国际旅游中心，世界第一大旅游目的地。也就是说，我国的入境人数有望从2001年的8901万人次增至2020年的2.43亿人次，其中，入境过夜的游客人数有望从2001年的3316万人次增至2020年的8376万人次。旅游外汇收入按照通常10%的增长率计算，到2020年有望从2001年的178亿美元增至2020年的近千亿美元[6]。

二

西部民族地区旅游资源禀赋得天独厚。我国西部地区纵跨多个纬度带，地质构造复杂，地形条件多样。西部各省（区、市）都根据各地不同的地理位置、气候条件、历史轨迹、文化传统、风土民情、生物资源等，形成了各具特色的旅游资源条件。不仅云南、陕西、广西、四川等地以旅游大省著称，就连西部地区12个省区市中面积最小的宁夏回族自治区，也拥有黄河、大漠、绿洲等自然景观和西夏文化、回族风情等文化资源。西部地区富含多样化的旅游资源，譬如有众多的国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级历史文化名城、民族风情旅游资源等，各种不同类型的旅游资源又明显带有垄断性、不可替代性、惟一性等独特的性质，这种多元性与独特性的有机结合，形成了西部旅游资源独特的优势，从而也显示出与东部旅游资源的差异性。古老文明与民俗风情的巧妙结合、地质地貌与历史遗存的相得益彰，共同构建了西部地区分布广泛、数量众多的旅游资源宝库。截止2001年7月底，在西部地区拥有的10处世界遗产中，有一半分布于民族地区(万里长城、九寨沟、黄龙、丽江古城、布达拉宫)；在7处联合国“人与生物圈”自然保护区中，有6处位于民族地区，占86%；在43处国家重点风景名胜区中，有27处分布于民族地区，占63%；在34座国家历史文化名城中，有15座分布于民族地区，占44%。还有许多过去“养在深闺人未识”的顶级旅游资源，譬如，雅鲁藏布大峡谷、云南的香格里拉、甘肃的朗木寺仙境、新疆的喀纳斯湖、广西的德天瀑布、银川的沙湖等，也主要集中在民族地区[7]。民族地区自然风光清新奇异，民族风情淳朴浓郁，文化遗迹古老而神秘，发展旅游特色经济的条件得天独厚。与西安、敦煌、成都、昆明等旅游业相对发达的西部汉族地区相比，西部民族地区的旅游资源不仅独具特色，而且大部分尚未开发利用，更增添其神秘莫测的魅力。旅游资源是能够激发旅游者的旅游动机与行为，并能为发展旅游者所利用的各种物质与文化的条件。作为旅游活动的主要对象，旅游资源是发展旅游业的前提和基础，其规模、数量、品位及特色，在一定程度上决定着一个国家或者地区旅游业发展的规模和水平。旅游资源的吸引功能是旅游资源区别于其他资源的最根本的特征，也是旅游资源的核心所在。只有当旅游资源给旅游者带去强烈的吸引力和好奇心的时候，才会促使旅游者产生非去旅游不可的欲望，旅游资源的特色才能被更好地展示和利用。发展旅游业是全人类的共同利益和共同需求，保护旅游资源也是全人类的共同责任。所以，必须采取有效措施加强对生态环境的保护，遏制旅游资源的破坏性开发、旅游项目的低水平重复建设，避免人为破坏，把青山、绿水、蓝天留给子孙后代，延长旅游资源重复使用的期限。只有得到精心保护，处于良性循环状态的自然旅游资源和人文旅游资源，才能真正实现永续使用。

西部地区旅游资源开发是促进民族地区经济社会繁荣发展的突破口。由于区位、交通、历史基础、自然条件等不利因素的制约，西部民族地区的社会经济发展水平明显滞后于全国，与东部发达地区的差距越拉越大。旅游业是一项经济产业，旅游资源开发同属经济活动范畴，经济利益是进行旅游资源开发的主要目的之一。旅游资源开发的目的是发展旅游业，从而达到赚取外汇、回笼货币、解决就业、发展区域经济，即实现一定的经济效益。旅游资源的开发利用不仅是为旅游业带来直接经济效益的根本基础，而且还能通过促进综合性的旅游消费活动，给其他相关产业带来一定的经济效益。旅游资源作为旅游活动构成三要素（旅游者、旅游业、旅游资源）中的一个组成部分，其旅游活动的直接对象即旅游活动客体的重要角色，都使它在旅游业发展中占据了主要地位。然而，旅游资源本身又是十分脆弱的。譬如，风景资源属于不可再生资源，珍稀生物、著名古迹一经毁灭也会在地球上永远消失。因而可以说，民族地区乃是全国生态环境最为脆弱的地区。但是与传统产业相比，旅游资源可以持续利用，它又是与环境保护、生态建设冲突最小、目标最为接近的新兴产业。旅游业具有市场需求旺、产出见效快、污染轻、产业关联带动性强、创造的就业机会多、成本低的特点。它不仅可以扩大内需、拉动经济，而且能够带来民族地区地方财政收入和当地居民人均收入的双增长，四川阿坝州的九寨沟县和云南的丽江纳西族自治县就是典型的范例。所以，实施旅游资源开发有利于减轻西部大开发对民族地区自然环境的压力，有利于克服生态脆弱的劣势，也有利于调整产业结构，发展替代产业，从而促进自然—经济—社会系统向良性方向发展。民族地区要实施旅游开发，势必要相应地加快交通、通信、供水供电、环保等基础设施的建设步伐，这样投资环境就会得到显著改善，对外部资金、人才和技术向区内流动就会产生吸引力，旅游业的发展必然带来客流、资金流、商品流和信息流，从而顺其自然地加大民族地区对外开放的力度。为了推动西部地区旅游业的快速发展，国家已经做出了决策，在西部地区优先建设旅游扶贫实验区、生态旅游示范区、国家旅游度假区，重点培育西部旅游重点项目，改善西部旅游环境，融入国际旅游市场，提高西部旅游从业人员的职业素质等，将西部地区蕴藏的旅游资源优势转化为现实的经济竞争力[8]。这些举措将为开发西部地区丰富的旅游资源提供强劲的动力，使蕴藏丰富的旅游资源为促进西部地区的经济社会发展做出新的贡献。旅游业作为国际市场和国内市场的结合部，作为经济发展和社会发展的结合部，作为物质文明建设和精神文明建设的结合部，作为开发和开放的结合部，作为市场机制能够大显身手的领域，它能够增进各民族之间的相互理解，加强民族地区的安定团结，为西部经济的发展创造良好的社会环境，是一个多目标的结合点。

西部民族地区旅游资源开发必须与经济社会发展同步推进。其基本思路可以概括为如下几条：（1）确立和实施旅游先导战略。所谓旅游先导战略就是要优先发展旅游产业。旅游扶贫开发实质上是由救济性扶贫向开发性扶贫转变的一种理想方式，是贫困地区实现永久性脱贫致富的一条重要途径。西部地区各级领导要从思想上高度重视旅游开发工作，在行动上认真解决旅游开发中所遇到的实际问题，特别是要科学制定总体规划，切实保护旅游资源，规范整治旅游市场，全力协调处理好各方关系。国务院西部开发办应当会同国家旅游局、国家民委、国家开发银行和西部12省区以向国内外发行长期国债的形式联合建立“中国西部民族地区旅游开发基金”，专项用于民族地区的旅游资源开发和旅游市场开拓。对从西部民族地区重要旅游城市(如乌鲁木齐、银川、拉萨、大理等)入境的海外旅游者，要根据条件实行落地签证和其他便利入境签证政策。在民族地区区位独特、资源特色突出、对外国游客吸引力极强的重要旅游地(如新疆的喀什、甘川交界的郎木寺、滇西北的丽江、川西北的九寨沟等)设立旅游经济特区，允许外国人在这些地方直接开办旅行社并从事招待和接待业务，开发和经营旅游景区景点，主要是参与道路交通等旅游基础设施建设。（2）努力塑造旅游精品。所谓旅游精品就是指高知名度、高品位、内涵丰富、吸引力强、有轰动效应的拳头(或称名牌)旅游产品。旅游产品要刻意创新，力推精品，尤其要舍得花本钱、下功夫精心设计和开发那些特色突出、文化内涵丰富、包装精美、做工精细、人见人爱、适销对路的旅游商品，力争创出自己的品牌，在国内外旅游市场上赢得更大的份额。这就需要深挖旅游资源的文化内涵，反复推敲和提炼主题，使所设计的旅游精品既源于当地，切合实际，又凸显出高雅的品位，让游客觉得花大价钱购买它值得。（3）构建大型的旅游产业群。对于西部民族地区来说，搞旅游开发不能只着眼于一个单纯的旅游业，而要充分发挥其关联带动作用，力求前向拉动和后向推动诸如餐饮住宿、旅游商品、交通、通信、环保、城镇建设等一系列相关产业的发展，从而有效地延伸产业链条和扩展旅游开发的受惠面，促进地方经济的全面发展和地方财政收入、当地居民人均收入的稳步增长，争取可观的整体经济效益和社会效益。（4）坚持走可持续发展之路。西部民族地区生态系统极为脆弱，一旦遭到破坏便很难恢复。因此，我们在进行旅游资源开发时，一定要牢固树立可持续发展的意识，一开始就力求做到眼前利益与长远利益兼顾，开发与保护并重。在开发自然景观旅游资源时，要注意严格保护景区的一山一水、一草一木，使青山常在，碧水长流，并使旅游设施所用建材、外部造型和建筑体尽可能与当地环境取得和谐，融为一体。在开发人文景观旅游资源时，要注意保护原有文化遗存的完整性，力求不失淳朴、真实。惟有如此，民族地区的旅游资源才能实现可持续利用和代际间的利益共享，使得旅游开发不仅为当代人造福，也为子孙后代造福[9]。旅游业可持续发展要求人类正确地处理好现实与未来、资源环境保护与旅游经济发展、开发利用与景观保护、旅游业与其他产业的相互关系。所以，旅游资源开发必须讲究整体效益，关注生态和谐和追求社会公平，强调公平性、持续性和共同性。

中国是一个统一的多民族的国家，西部又是各民族的大观园，这里的少数民族都有着悠久的历史、浓郁的民俗风情，独特的传统文化、丰富的民族文艺、别致的民族建筑、奇异的风俗习惯、绚丽的歌舞戏曲、众多的风物特产、可口的美食餐饮、盛大的民族节日和宗教活动，对国内外宾客都具有吸引力，为开展富有民族特色和地方特色的旅游项目提供了广阔的天地。譬如，2003年4月至6月因“非典”疫情（SARS病毒）的影响，使得我国整个旅游业受到巨大冲击。据有关部门统计资料显示：有100多个国家对中国公民入境旅游提出限制，国外旅行团随之纷纷取消来华旅游计划。4月份全国接待入境旅游者564.9万人次,比同期减少30%,入境过夜旅游者182万人次,比同期减少42%；旅游外汇收入9亿美元，比同期减少49%。5月份北京海外旅游市场迅速滑坡，共接待海外游客1.8万人次，比同期下滑93.9%。据北京市旅游局不完全统计，国内旅游方面仅北京353家旅行社，5月份的组团接待计划均为零。2003年全国国内旅游业的直接经济损失高达1400亿元，加上航空、会议、会展等其他行业的间接影响，损失总额约在2100亿元[10]。但是即使这样，当世界卫生组织宣布撤销对我国旅行警告和SARS病毒疫区之称后，新疆喀什就立即组织第三届达瓦孜烹饪民间艺术节，于2003年7月3—8日在新疆维吾尔自治区喀什市人民广场举办；花儿会暨风味小吃博览会，于农历六月初六在青海省西宁市等地举办；第四届中国啤酒节暨沈阳、大连食品博览会，于7月中下旬在沈阳市、大连市举办；宁夏美食文化展示展销活动于7月18—28日在宁夏回族自治区的银川市、石嘴山市、吴忠市、沙湖旅游区举办；内蒙古自治区鄂尔多斯美食节于7月中下旬至8月中旬在内蒙古自治区鄂尔多斯市举办[11]。总之，少数民族人民用本民族传统的泼水节、火把节、尝新节、花山节、达努节、肉孜节、库尔班节等生动活泼、五彩缤纷的传统民间活动方式，浓郁的地方色彩和强烈的生活气息，吸引着大批的国内外旅游者再度到西部观光旅游。据世界旅游组织的最新研究和预测，在21世纪，生态旅游、海洋旅游、文化旅游、探险旅游、沙漠旅游等产品，将成为国际旅游者的消费趋势和广泛追求的对象。在我国辽阔的西部民族地区，虽然气候严酷，接待条件也很不平衡，但是这些地区的旅游资源大都保留了未经雕饰的原始风貌，景观独特，神秘感强，给人以强烈的对比和新奇的刺激；别具魅力的人文景观，姹紫嫣红、百花争艳的民族风情，是开展生态旅游、文化旅游、探险旅游、宗教朝觐和民俗采风的理想胜地，必将越来越受到海内外旅游者的青睐。因此，西部民族地区原始自然的旅游资源若能得到很好地开发和利用，把旅游资源的独特优势转化为现实的生产力，西部民族地区将成为我国乃至全球旅游消费的热点地区，甚至成为“世界旅游之巅”。

为推动全国创建文明风景旅游区活动深入开展，中央文明办、建设部、国家旅游局于2005年1月联合颁发了《全国文明风景旅游区评选和管理办法》（以下简称《评选和管理办法》）[12]。自1998年开始，国家旅游局等单位就在全国联合开展创建文明风景旅游区活动。7年来该项活动在促进风景旅游资源的保护、利用和旅游经济全面协调可持续发展，更好地满足人民群众日益增长的精神文化需求等方面，发挥了重要作用，取得了显著成效。中央文明办、建设部、国家旅游局连续命名了5批共50个全国文明风景旅游区示范点。为了确保申报、评选工作严谨有序地进行，三部门联合特制定并颁发了《评选和管理办法》。《评选和管理办法》主要有如下三个特点：（1）具有较强的指导性。创建文明风景旅游区活动是推动风景名胜区和旅游景区三个文明协调发展的有效途径。它全面、系统、明确地提出了创建的目标、任务和要求，指明了创建文明风景旅游区的努力方向，体现了促进风景旅游区的保护、利用和旅游经济全面协调可持续发展，满足人民群众日益增长的精神文化需求等重要任务的有机结合，具有科学性、规范性和前瞻性，为进一步深化创建活动提供了有力指导。（2）具有较强的实践性。它是在创建文明风景旅游区工作实践中形成的。它注重理论与实践相结合，提出的考评办法和管理要求简明易行，设计合理，便于自检自测，对照提高，有较强的针对性和可操作性。《评选和管理办法》在申报条件上，突出了人的素质和景区文明程度等软件方面的内容和要求。在评选方式上，明确提出向社会“公示”等方法，加强社会对评选表彰工作的评议和监督，保证评选表彰的严肃性、权威性，使创建工作能保持常态，使评选能够检验工作的真实水平，是一种基于实践基础上的考核制度的创新。（3）具有较强的群众性。它既突出了以人为本的创建理念，又强调以人民群众满意不满意作为评价创建工作的标准，让广大群众成为创建文明风景旅游区活动的检验者和评判者。《评选和管理办法》还明确提出，发生有全国影响的重大服务质量投诉事件的单位，不能申报全国文明风景旅游区。制定并颁发《评选和管理办法》，从制度层面对管理与考评工作加以科学规范，既是形成有效机制的重要组成部分，又为不断发展和完善有效机制奠定了扎实的基础，它有利于建立健全创建文明风景旅游区活动的管理和工作机制。创建文明风景旅游区，必须依靠建立完善有效的机制提供保障。创建文明风景旅游区活动，已经成为各地发展旅游事业、促进景区景点两个文明建设协调发展的重要抓手，成为群众性精神文明创建活动中的又一亮点和名牌。西部民族地区旅游整体形象的树立，不能靠强调个体的独特之处，而要靠整体效应的提升。所以，西部地区要在创建文明风景旅游区活动中，真抓实干，积极争创“中国优秀旅游城市”和“中国最优旅游城市”，从整体上提升西部地区旅游服务行业的形象。

三

WTO规则对旅游服务贸易做出了明确的规定。WTO组织提出了以部门为中心的服务贸易分类方法，将整个服务贸易共分为12大类、150个行业，每个行业都有子行业。其中第9类为“旅游及相关服务”，指旅馆、饭店提供的住宿、餐饮服务、膳食服务及相关的服务；旅行社及导游服务。《服务贸易总协定》（GATS）是迄今为止第一套有关国际服务贸易的具有法律效力的多边规则，是一个关于国际服务贸易多边化和自由化的总体框架性法律文件；也是服务贸易自由化的基石和里程碑，因为它第一次将服务贸易的自由化从体制上加以规范。GATS将旅游及相关范围界定为旅馆提供的住宿、餐饮业及相关的服务、旅行社和导游服务等。GATS将旅游服务的主要原则规定为两类：一是规定一般性义务，即每一个缔约方均需遵守的纪律，如最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家的更多参与原则、国内法原则；二是规定每个缔约方都需经谈判做出具体承诺，如市场准入原则和国民待遇原则。根据国际服务贸易分类表，“与旅游有关的服务”名下又分4个子部门，即（103）宾馆与饭店（包括供应饭菜）、（104）旅行社及旅游经纪人服务社、（105）导游服务、（106）其他。与商品贸易相比较，国际间的服务交换无论采取什么形式，它都伴随着人员、资本、信息等生产要素的跨国流动，并且这种生产要素的流动是服务贸易实现的重要条件，融于服务交换过程之中，而不像国际间的商品交换那样是生产要素流动的替代物。自第二次世界大战以来，旅游服务业的发展速度超过了世界经济中的许多部门，成为蓬勃发展的行业。据统计1970年以来，国际旅游服务业已成为仅次于石油和钢铁工业的第三大产业。出国旅游人数从1980年的2.85亿人次增加到1985年的3.25亿人次。同期旅游收入从925亿美元提高到1048亿美元。1999年世界旅游收入达5800亿美元[13]。

旅游活动在全球的发展都遵循着共同的客观规律。各国旅游业发展之间出现的差异，仅仅只是由于国情不同而体现出不同的发展道路和不同的发展模式。在旅游业发展中，国际通行的做法通常是被长期实践所证明，反映或者接近旅游发展客观规律的正确做法。这些做法能够促进各国和全球旅游业的发展。在旅游发展中所形成的各种国际条约、公约、协定，也是反映旅游发展的客观规律，为各国政府所确认并遵守的共同行为规则。中国旅游业是全球旅游业的重要组成部分，中国旅游业的发展必须与国际接轨，必须与国际通行的做法保持一致，遵守共同的行为规则。与此相适应，中国的旅游法制建设也必须与国际接轨。中国要根据不同时期本国旅游业发展的水平和需要，积极缔结或者加入旅游方面的包括在旅游资源可持续利用方面的国际条约、国际公约，承担国际义务，在发展本国旅游业的同时为全球旅游业的发展做出自己的贡献。

我国政府对旅游服务业开放做出了庄严的承诺。国际旅游服务业是国际服务贸易的重要组成部分，根据GATS的基本原则规定，一个国家的旅游批发商(旅行社)、饭店和其他一些旅游业相关的公司，可以在其他国家设立营业性机构；在饭店业方面，GATS有权利用其获得特许权、管理合同、技术服务协定、许可证和专利。外国公司可以在与本国公司和来自第三国的服务提供者相同的条件下出售他们的服务；他们有条件平等的得到政府政策鼓励和优惠；可以将自己的员工派往国外，并允许他们在那里留下来工作；他们将获得实行国际转让和经常性项目下的交易支付。旅游服务业是WTO组织中服务业开放承诺最多的一个部门，各成员方的承诺包括：不对到国外旅游设置新的限制；不对由国外业者拥有的或者经营的旅游机构实施限制；不对本国国民到国外旅游设立最高随带金额或者兑换外币的限制，等等。依据WTO组织129个成员的承诺统计，有121个国家和地区承诺了旅游业对外开放。在旅行社旅游行业，我国政府首次承诺对外开放，其市场准入和国民待遇等方面的规定是：在跨境交付、境外消费的市场准入方面，中国对于旅行社和旅游经营者没有限制；加入时符合条件的外国服务提供者，可以在我国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广州和西安开办中外合资旅行社，不迟于2003年1月1日允许外方控股；不迟于2003年12月31日允许设立外商独资旅行社（A、旅行社和旅游经营者主要从事旅游业务；B、年全球年收入超过4000万美元）；合资旅行社、旅游经营者的注册资本不得少于400万元人民币；中国加入后3年内，注册资本不得少于250万人民币；加入后3年内，允许外资拥有多数股权；加入6年内，允许设立外资独资子公司，取消地域限制。除了“外方合资或独资旅行社不能经营中国公民出境旅游业务”这一条外，其他享受与我国国内企业相同的国民待遇。即是说合资或者独资旅行社和旅游经营者不允许从事中国公民出境及赴中国香港、中国澳门和中国台北的旅游业务，除此之外在国民待遇方面没有限制[14]。我国规范旅游业的基本法还没有制定出来，现有的仅仅是国务院颁布的法规、规章，譬如《导游人员管理条例》、《旅游意外保险暂行规定》等，再就是各省、自治区、直辖市根据当地情况制定的一些地方性的法规。但总体说来，这些立法与我国社会主义市场经济法治的要求和WTO规则的要求还不太适应。我国必须尽快制定和出台《旅游法》，以便依法规范旅行社、饭店等旅游服务业的行为，明确规定我国旅游服务业发展的基本方针，交通基础设施的建设和旅游业发展应当采取的措施；而这些措施的实施，还必须包括鼓励国内、国外投资者从事此项服务的优惠政策，以及对旅游资源开发与保护的重大原则等。我国的旅游服务企业要努力提高服务质量和服务水平，制止不合理的乱收费和盲目漫天要价，坚决刹住旅游行业的坑蒙拐骗。旅行社作为旅游行业的主体和龙头，通过自身的组织整合与技术创新等功能，将这些分散于市场的隐形或者显形的各种旅游要素，按照旅游者的需求进行有效开发、建设及组合，实现要素向产品的转化并服务于旅游者，使旅游交易活动得以顺利实现。这就要求旅行社树立中国旅游服务业的品牌意识，按照旅行社的特殊功能要求、特殊产品要求、特殊现状要求、以及中国加入WTO环境要求进行品牌经营。实行品牌经营有利于消费者识别优秀旅行社，促使旅行社形成核心竞争力，激励旅行社不断扩大服务市场，壮大旅行社经营实力。旅游者提供的产品是服务，实施旅游的过程也是服务、旅行社工作质量的衡量标准同样是服务。因此，旅游企业只有始终把服务质量放在第一位，才能创造出旅游服务行业的优质品牌。

我国政府对与旅游紧密相关的饭店服务业开放也做出了承诺。WTO组织在《服务贸易总协定》（GATS）中所倡导的相关原则，将进一步推动我国饭店服务业的市场化和对外开放。饭店服务业作为旅游服务业的重要组成部分，也是我国最早对外开放的服务性行业之一。从整体上看，我国饭店服务业已经呈现出全方位、多领域的开放格局。对照GATS对服务贸易的定义，我国饭店业的对外开放具体体现在如下几个方面：（1）在境外消费方面。我国对入境旅游已经基本上开放，中外合资饭店对入境旅游者的服务业已不存在任何限制。（2）在商业存在方面。我国法律目前不仅允许外商来华通过合资合作形式新建、改建旅游餐馆设施，还允许外商直接或者间接地经营、管理饭店。我国对外国饭店管理集团进入中国市场没有任何限制，譬如国家旅游局发布的《饭店管理暂行办法》，对国外饭店管理公司进入中国市场没有设立任何门槛，甚至连一些一般适用于合资企业的审批程序都未作要求。就国民待遇原则来看，我国对合资、合作饭店实行了高于本国同类企业的待遇，譬如部分进口设备和建筑装修材料享受进口环节增值税和关税减免，固定资产投资调节税为零税率，在经济特区享受15%的所得税优惠税率。（3）在自然人流动方面。与中国合资饭店签订合同的外国经理、专家、高级管理人员在中国获准提供服务。尤其是外国饭店管理集团可以以传授管理经验为由，人员自由进出中国市场，并且外国服务提供者的劳动收入、管理费收入减半缴纳所得税。中国是加入《服务贸易总协定》的签字国，在积极加入WTO组织的过程中，我们依照GATS的原则，同诸多成员方就包括饭店在内的服务部门承诺具体开放进行了谈判。我国政府表示，在加入WTO组织后将进一步扩大对饭店和餐馆业的开放，允许设立外方控股的合营企业，中国加入后4年内，取消对企业设立形式和股权比例的限制，允许外商设立外资独资子公司。外方经理、专业人员（包括厨师）和高级行政管理人员在与合资、合作的饭店和餐馆签订合同后，可以在中国提供服务。凡已在中国设立机构的WTO成员的公司经理、高级行政管理人员和专家作为公司间人员调动，允许入境，在中国居留首期为3年。在有关旅行社、旅游经营者市场准入的条件中，还提供了如下业务范围的机会：（A）向外国旅游者提供可由在中国的交通和饭店经营者直接完成的旅行和饭店住宿服务；（B）向国内旅游者提供可由在中国的交通和饭店经营者直接完成的旅行和饭店住宿服务[15]。加入WTO组织后我国饭店业必须以市场为导向，加快旅游饭店现代企业制度的改革，理顺产权关系，明确责任和权利，在经营制度上加快与国际市场接轨的速度，不断提高饭店业的国际竞争力。我国有实力的饭店管理集团应当转变经营观念，利用其品牌、管理等优势实行跨国经营，将竞争从国内市场引向国际市场，从而树立起我国饭店业的良好国际形象。

我国旅游法规体系正在逐步健全和完善。我国的旅游法律主要是指全国人民代表大会常务委员会制定的，用来专门调整人们在旅游活动中以及在保护、培育和合理利用旅游资源的过程中形成的各种社会关系的规范性法律文件。旅游行政法规是指国务院根据宪法、行政法以及旅游法律授权制定的有关国家旅游行政管理活动的各种规范性文件的总称，是旅游法规的主要表现形式，也是旅游行政法的最主要的具体表现形式和日常旅游行政执法活动的主要法律依据。旅游法规调整的对象是人们在旅游活动以及在保护、培育和合理利用旅游资源的过程中形成的各种社会关系。因此，它既具有民法的性质，又具有行政法的性质，同时还与经济法、刑法等法律紧密相连。我国政府十分重视对各类旅游资源的保护，由全国人民代表大会及其常委会制定了一系列与旅游相关的法律。其中发挥主导作用的法律有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国野生动物保护法》等。由于旅游业是一个综合性较强的经济事业，与其他相关行业联系密切，因而如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游业治安管理办法》等涉及旅游业的法律法规，也成为了对旅游业发展起着重要协调、制约、保障作用的旅游活动依据。1998年5月，根据国务院有关机构设置的规定，我国设置了国家旅游局。它是国务院主管旅游业的行政管理部门，其主要职责的第一项就是：“研究拟定旅游业发展的方针、政策和规划，拟定旅游业管理的行政法规、规章并监督实施”。1985年国务院发布了我国第一个旅游业单项法规——《旅行社管理暂行条例》，它标志着我国旅游法制建设有了新的突破。旅游管理部门开始制定旅游行业具体的行政法规，规范旅游活动的具体行为，如对旅行社、旅游涉外饭店、导游人员、旅游价格、企业财务管理等。地方各级政府在积极发展旅游业的同时，也加强了地方旅游法制建设。据国家旅游局的不完全统计，从1985年到1989年间，各地制定并发布了各类地方政府旅游规章和规范性文件共计121件，其中由省、自治区、直辖市人民政府制定和发布的地方政府旅游规章16件；由省、自治区、直辖市旅游行政管理部门制定和发布的规范性文件105件。在这些地方政府规章和规范性文件中，很多都是围绕旅游管理体制改革展开的，如陕西省人民政府颁发《陕西省旅游业管理暂行规定》、湖南省人民政府发布《关于加强旅游业行业管理的意见》、广东省人民政府颁发《广东省旅行社管理暂行规定》、云南省旅游局制定《云南省旅游涉外宾馆（饭店）、餐馆管理暂行规定》、上海市旅游事业管理局会同市教育局、人事局、劳动局等部门联合制定《关于理顺旅游教育管理体制的通知》等，它们都以法规的形式明确旅游行政管理部门的行业管理职能，加强对旅行社、导游、司机人员以及旅游饭店的管理，规范外地旅游办事机构的设立和运作，将对旅游业的管理逐步纳入法制轨道。在世界旅游业快速发展的背景下，1990年，国家旅游局经过国务院批准，发出了《关于进一步清理整顿旅行社意见的通知》；制定并发布了《旅游安全管理暂行办法》、《关于在国外设立旅游经营机构的暂行管理办法》等相关法规性文件和部门规章。1991年，国务院以国发[1991]8号文件的形式转发了国家旅游局起草的《关于加强旅游行业管理若干问题的请示》，为实现旅游全行业管理上轨道提供了政策依据。同年国家旅游局还初步完成了《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国旅游法实施细则》送审稿的起草工作。2001年12月11日，中国终于正式加入世界贸易组织（WTO）。按照WTO协议，加入成员要在其后的国际贸易中履行既定的权利和义务。旅游服务是国际服务贸易的重要部门，诸如饭店和餐馆，旅行社和旅游经营者等旅游及与旅行相关的服务在市场准入和国民待遇限制方面都有了新的要求。2002年我国公布了《中国公民出国旅游管理办法》，国家旅游局及其相关部门还清理了一批与WTO规则不相适应的规范性文件。所有这些，标志着我国对出入境旅游的管理手段和管理方式，初步实现了从行政管理向符合国际要求的法制化管理转变。

我国在加入WTO组织后旅游服务业的发展态势良好。继20世纪90年代前后开放港澳游和边境游，1997年3月国务院批准实施《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》。1998年因公、因私出境人数达到842.56万人次,其中经旅行社组织的自费出国旅游人数为181万人次，到2001年这个数字猛增到370万人。1999年9月全国人大通过了关于延长国家节假日的决定，形成了每年春节、“五一”、“十一”三个7天长假的格局。2001年我国国内旅游人数达到7.84亿人次，占世界60多亿旅游人次的1/10多，全国当年国际国内旅游总收入为4995亿元，相当于国内生产总值的5.2%。世界旅游组织多次重申，中国将于2010年成为世界第1位的旅游接待大国和第4位的客源输出国，中国将有1亿人到国外旅游。中国国内旅游市场成为世界上最大的旅游市场之一，这个市场的兴起促进了中国旅游业多层次的开发利用，发挥了旅游设施的经济效益，使旅游产业向着规模化的方向发展。中国旅游市场的开放正在按照我国政府承诺的时间表进行，甚至有所提前。譬如，国家旅游局和商务部于2003年6月13日联合颁布了《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》，它适用于在中国有关加入WTO承诺规定期限之前的过渡期内。《规定》指出，外商独资旅行社和外商控股旅行社都必须是本国（地区）旅行业协会的会员，年旅游经营总额要分别在5亿美元、4000万美元以上。符合条件的境外投资方可在经国务院批准的国家旅游度假区及北京、上海、广州、深圳、西安5个城市设立控股或者独资旅行社，注册资本不得少于400万元人民币。据业内权威人士估计，最早的外资独资旅行社2003年7月就可以在我国境内开办[16]。受到中国巨大旅游市场的诱惑，已有越来越多的外资迫不及待地率先冲进中国的门槛。我国良好的自然资源有利于构筑旅游业发展的空间平台；良好的人文资源将直接作用于旅游业的竞争力。譬如，在2001年入境旅游者中，对中国山水风光、文物古迹、民俗风情、饮食烹调、文化艺术和旅游购物等兴趣分别达到52.5%、44%、34.4%、31.9%、24.5%和6.3%。我国地域辽阔、历史悠久，拥有秀丽的自然风光、众多的文物古迹和历史文化遗产。依据联合国教科文组织2000年世界遗产名录上所列的690个世界遗产，其中我国就有72个，位居世界第三，占整个名录的3.9%。多民族国家造就了丰富多彩的民族文化、民族艺术和民俗，所有这些都吸引了不同兴趣和爱好的游客。到2001年底我国拥有旅行社10716家，其中国际旅行社1319家，国内旅行社9397家；2000年底我国共有涉外饭店6029家，其中五星级117家、四星级352家、三星级1899家，以上合计占涉外饭店总数39.3%[17]。

发表于李江玲、宋才发编著：《西部地区旅游资源开发法律保障研究》，中央民族大学出版社2006年版，第1—23页