要完整地实现我国的社会主义现代化，就必须使包括西部民族地区在内的广大农村都走上城市化的发展道路。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了我国城市化发展的战略目标：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。”[1]要鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居，特大城市要从调整产业结构的源头入手，形成用经济办法等控制人口过快增长的机制。随着农村城市化进程的加快，我国近十多年来城市（城镇）建设占用耕地和粗放利用土地的情况相当严重，切实保护失地农民的土地权益是实现农村城市化、现代化目标的制度基础。

一、城市化是中国农村实现现代化的必由之路

城市和乡村是两种不同的生产生活方式，它们代表着两种完全不同的社会文化类型。城市化意味着经济形态由农村生产生活方式向城市生产生活方式的嬗变与发展。我国城市化的发展方向和实质，就是要把庞大的农村人口逐步转移到城市，这也是当代农民追求和分享改革开放的积极成果和现代文明的迫切愿望。我国现有城市的承载能力还无法接纳如此众多的农村人口，因而推进城市化、促进现代化的关键在于，既要消除农民进城的各种制度性障碍，又要加强社会主义新农村建设，走城乡协调发展的和谐社会之路。我国城市化的发展决不能以牺牲农村和农民的切身利益和长远利益为代价，不能出现西方国家城市化过程中曾经出现过的城镇繁荣而农村败落的局面。作为社会主义国家和后现代化国家，我们应当把体系化城市发展战略作为我国的城市化战略，要在又好又快地发展大城市、特大型城市、区域性大城市的同时，特别注重中小城市又好又快地健康发展。既要发展城市（城镇）、建设城市（城镇）、繁荣城市（城镇），又要发展农村、建设农村、繁荣农村，只有实现城乡共同发展和相互协调，才能真实高效地实现我国城市化、现代化的战略目标。

小城镇在我国城市化发展进程中占有十分重要的地位。早在20世纪50年代，我国政府就提出了“控制大城市，发展小城市”的积极主张。1982年的全国城市规划会议更加明确地提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针。我国在一定时期内加快小城镇的发展步伐，对于农业、工业、第三产业和乡镇企业的发展确实起了重要的支撑和促进作用。小城镇在区位空间上接近农村地区，城镇居民与农民有着天然的盟友联系。发展小城镇可以把城乡两个市场很好地结合和利用起来，让更多的农村人口就地城市化，这不仅有利于节约土地，而且有利于城乡之间生产要素的自由流动。1989年12月26日，由第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》第4条规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。大城市是指市区和近郊区非农业人口五十万以上的城市。中等城市是指市区和近郊区非农业人口二十万以上、不满五十万的城市。小城市是指市区和近郊区非农业人口不满二十万的城市。”[2]20世纪90年代以来，随着经济全球化发展趋势的紧迫和可持续发展的要求，国家对城市发展的方针又作了进一步的充实和完善。在《21世纪议程》中提出，要适当控制大城市人口增长过快的势头，发展大城市的卫星城市；积极、适当的发展中小城市，大力发展小城镇，同时进行完善城市基础设施建设和组织城乡结合开发。2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，又进一步地提出了“合理的城镇化空间格局”方案：“已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。具备城市发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。”[3]在我国现阶段就是要积极实施以工促农、以城带乡，工业反哺农业、城市支持农村，以城市推进城乡协调发展，走和谐社会发展之路。这正是我国西部民族地区现阶段城市化发展必须遵循的新方针和新准则。

必须合理地确定我国城市化的发展规模。城市（城镇）规模过大，易于导致人口拥挤、交通堵塞、环境污染、社会治安差等“城市病”的发生。但是，如果城镇达不到或者根本就没有一定的发展规模，又会造成重复投资、重复建设、公用设施利用率低、公共资源浪费等问题。因此，适度控制城镇发展规模对于城市化健康发展是至关重要的。改革开放以来，我国城市化经历了一个较快增长的历史过程。据统计资料显示，1978—1999年总人口以每年1.29%的速度增长，相应的城市增长率却是3.79%，几乎是前者3倍。1978—2004年间城市化水平增加了23.84个百分点，近几年城市化水平一直以年均1个多百分点的速度增长。城市化水平每提高1个百分点，新增加的城市（城镇）人口就约有1500万，也就是说我国平均每年都有超过1000万的农村人口被城市化。我国已经初步形成了一个庞大的城镇体系。譬如，1980年全国只有223座城市，其中，15座城市人口超过100万。到1999年就发展到667座城市，其中，37座城市人口超过100万。同期建制镇由3200个增加到1.8万个，增长了4.6倍。到2003年全国有174座城市人口超过100万；同期建制镇也增加到20226个，比1978年的2173个增长了9.3倍。但是，我国的城镇化尤其是小城镇发展，在规模与地域分布上仍然存在着许多亟待改进的问题：（1）小城镇数量多，规模布局不合理。据统计，在我国5万个小城镇（其中，1.8万个建制镇和4万多个乡政府所在地及部分农村集镇）中，有相当一部分镇区面积不足1平方公里，人口不到1万人。（2）小城市比例过大，规模分散，集中度较低。1978—1999年我国增加了472个建制市，其中，人口在30万的中小城市占新建制市的75.84%；人口在30万以下的中小城市占建制市的比重从1978年的62.83%上升到1999年的72.01%，而人口在10万以下的小城市所占比重则从1978年的15.18%一度上升到27.56%，至今仍然高于1978年的水平[4]。这些数据仅仅是对建制市的统计，事实上我国的小城市还包括大量不属于建制市的县城甚至行政级别更低的镇。（3）小城镇对农村的辐射面和力度有限，对农村产业带动力不足。（4）小城镇人均占地数量大，人地矛盾进一步加剧。（5）小城镇环境污染仍然相当严重，集中治理难度较大。选择和确定一个合适的城镇发展规模，关键在于正确的统筹人地关系，充分发挥人力资源、土地资源的最大效益。人多地少是我国的基本国情，是形成城镇化发展科学决策的根本依据，也是选择和确定合适的城镇发展规模的根本依据。小城镇在城市化进程中的作用是不能低估的，但是又不能忽视小城镇本身的局限性，不能把大力发展小城镇作为我国城市化的发展目标和主要途径，发展小城镇只能是城市化的辅助方式[5]。

城市化水平是衡量一个国家或者地区经济社会发展水平的重要标志。尽管自1978年以来城镇化率在不断上升，但我国仍然是一个低城市化水平和城镇化水平滞后的国家。我国城市化水平低主要是由如下几个因素决定的：（1）城市化落后于工业化。城市（城镇）化是随着工业化而发生的经济和人口分布重心向城市转移，城市数量和城市人口迅速增加，城市在国家经济和社会生活中的作用不断增强的过程。然而我国的城镇化率与工业化率却由1949年的1.93个百分点拉大到1978年的26.38个百分点，年均落后0.8732个百分点。改革开放以后呈现缩小的态势，即由1978年的26.38个百分点缩小到2002年的5.81个百分点，年均落后0.857个百分点。据世界银行《2000/2001年世界发展报告》显示，目前我国城市人口占总人口32%，远远低于中等国家城市人口比重为43%的平均值，离发达国家75%的城市化水平相差更远。（2）城市化落后于非农化。“非农化”是指农村剩余劳动力不断地由农业转向其他产业的一种社会经济过程，是工业化、城市化和农业现代化的集中概括，非农化是城市化发展的关键环节。1952年我国城镇化滞后于非农业人口的比重为4.04个百分点，到1978年扩大到11.58，年均滞后0.29个百分点。改革开放以来，我国城市化与非农业人口比重差距继续扩大，即由1978年的11.58%扩大为2001年的12.34%，年均扩大0.033个百分点。（3）城市化落后于经济GNP/GDP发展水平。我国城市化水平落后于本国工业化水平和人均GDP增长幅度，1997年城市化率为29.92%，工业化率（指在GDP中的比重）为43.5%，二者之比仅为0.69，远远低于1.4—2.5的合理范围。从国际比较角度看，根据世界银行的统计资料显示，1992年、1995年、1997年，我国城镇化水平比世界平均水平分别低15、12.5、11个百分点。（4）与国际比较我国处于低收入国家水平。譬如，1980年我国的城市化水平仅接近20%，与印度尼西亚的22%相当，远远低于世界平均水平。1999年我国的城市化水平上升到32%左右，仍处于低收入国家平均水平（31%）的行列。1980年我国人口超过100万的城市人口集中度为8%，低于世界平均水平但略高于低收入国家平均7%的水平。1995年我国人口超过100万的城市人口集中度为11%，低于世界平均水平，处于低收入国家平均水平7%的行列[6]。

我国城市化目前正处于难得的快速发展期。城市化是工业化的必然结果，城市是市场中心、信息中心、科技中心和产业集聚地。我国的城市化标准起码包括如下4个方面转换的内容：（1）农业人口向非农业人口转换；（2）农业用地向非农业用地转换；（3）经济投入和产出由农业向非农产业转换；（4）由农村生活方式向城市生活方式转换。我国的国情决定了城市化的发展进程必须把握节奏、循序渐进、稳步推进。加快我国城市化进程的重点和难点在农村，尤其是在西部民族地区。然而伴随着西部大开发战略的成功实施，西部少数民族地区的城镇化发展在提速，这就预示着我国城市化已进入快速发展的阶段[7]。根据全国第五次人口普查的统计结果，到2000年底西部地区的云南省共有人口4240.8万人，城镇人口990.6万人，城镇化水平达到23.36%（“八五”末为18.73%）；“十五”云南省城镇化水平进入了快速发展阶段，城镇化水平达到26%左右，城镇体系进一步合理，城镇功能日趋完善[8]。另据有关部门统计，我国城市化水平已经由1978年的18%提高到2004年的41.8%；城市人口增长率已经达到2.5%，预计2004—2020年间将有3亿人由农村迁移到城镇[9]。“十一五”期间及本世纪的头20年，是我国城市化及各项事业发展的重要战略机遇期。据估计到2010年，我国将有50%的人口居住在城镇中，我国将正式迈入城市化国家。到2020年这一数字将增长到60%左右，快速增长过程还将持续30年左右。国家建设部负责人曾表示，速度已经不是我国城市化的主要问题，关键是要面对和解决因为增长所带来的具体问题。如城乡差距的进一步拉大问题，由此而来的环境保护问题，失业农民保障等社会问题，地方政府债务危机日益严重以及交通压力等问题。判断城市化是否健康顺利发展起码有三个要素：（1）能否尊重自然环境、保护能源资源；（2）能否既尊重当地历史和文化，又能够创造新的文化氛围；（3）能否尊重当地的低收入阶层[10]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：“规划城市规模与布局，要符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力，并与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共服务供给能力相适应。”“加快破除城乡分割的体制障碍，建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度。完善行政区划设置和管理模式。改革城乡分割的就业管理制度，深化户籍制度改革，逐步建立城乡统一的人口登记制度。”[11]没有大城市就没有经济和科技发展的龙头，没有中小城市就没有城镇体系的骨干，没有小城镇就没有连接城乡、协调发展的纽带，大中小城市和小城镇在我国现代化建设和城市化发展中各自占有极其重要的地位和作用。

二、土地权益缺失是导致失地农民利益受损的根本原因

保护耕地是我国的基本国策。土地资源是民生之本、发展之基，是人类活动最重要的物质资源，是一切财富之母。国土资源部发布2006年度全国土地利用变更的调查报告显示，截止2006年12月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比2005年末净减少460.2万亩。2006年全国共减少耕地1011.0万亩；全国现有人均耕地面积1.39亩。根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须守住不低于18亿亩这根红线。这就意味着在“十一五”期间，我国年均净减少耕地面积不能超过650万亩[12]。为加强对土地的科学管理，保护、开发土地资源，合理利用土地资源并切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国宪法》的规定，我国于1986年6月25日制定了《中华人民共和国土地管理法》，1988年、1998年、2004年又分别进行了修订和修正。现行《土地管理法》第2条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。”[13]第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划划定的用途使用土地。”[14]十分珍惜、合理利用土地和切实实行保护耕地是我国的基本国策。因而《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出：各级政府必须“管住总量、严控增量、盘活存量，控制农用地转为建设用地的规模。”[15]在西部民族地区推进城市化建设的进程中，一定要建立健全用地定额标准，推行多层标准厂房；开展农村土地整理，调整居民点布局，控制农村居民点占地，推进废弃土地复垦；控制城市大广场建设，发展节能省地型公共建筑和住宅；按照国务院的规定，到2010年实现所有城市建设禁用实心粘土砖。

大量农用地在城市化过程中被转变为非农建设用地。作为世界上人口最多、耕地资源相对稀缺的国家，我国人均耕地面积仅为世界平均水平的30%。20世纪90年代我国大中城市建设用地扩展速度非常快，年增长率接近4%，远远高于世界发达地区平均1.2%的城市扩张速度。城市扩张占用耕地的比例大，平均达到70%左右，西部地区甚至高达80.9%[16]。在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，我们必须像珍惜生命一样去珍惜每一寸耕地。据权威统计资料显示，从1996—2003年，全国耕地从19.51亿亩减少到18.51亿亩，7年之内净减少1亿亩。现在我国人均耕地面积仅有1.43亩，不到世界平均水平的一半[17]。2004年全国耕地12244.43万公顷(18.37亿亩)，与2003年相比净减少80.03万公顷；2004年全国共出让土地面积17.87万公顷，出让价款5894.14亿元。其中，招拍挂出让面积和出让款分别为5.21万公顷和3253.68亿元，分别占出让总面积和总价款的29.2%和55.2%[18]。更为严峻的是有限的耕地资源仍在继续大量的减少。我国耕地后备资源也严重不足，60%以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力十分有限。13亿人口的吃饭问题，始终是我国政府一件头等重要的大事。所以，温家宝总理在2004年10月28日“全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话”中痛心地指出：“推进工业化、城镇化，不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了令人触目惊心的地步。一些地方不具备条件，不经批准，盲目兴建开发区。到今年8月，全国清理出各类开发区（园区）6866个，规划面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地总面积。一些城市建设盲目铺摊子，建宽马路、大广场，大量占用城郊良田。不少企业盲目圈占耕地，搞‘花园式’厂区，厂房该建多层的却建单层，占地过多，有的企业甚至圈占上千亩、几千亩土地搞园区。一些地方为了满足投资商提出的多占土地的不合理要求，压低地价、甚至‘零地价’招商。这些问题导致耕地越占越多，土地利用效率越来越低。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年之内，就将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面。照这样下去，工业化、城镇化进程将难以为继。”[19]按照《全国土地利用总体规划纲要》的规划，从2000—2030年的30年间，我国城市建设占用耕地将超过5450万亩，即是说有5450万亩耕地由劳动群众集体所有变为国家所有，将有更多的农民失去赖以生存和养老的土地。究其原因，农地大量流失就在于没有长效的保护农地的机制，保护农地长效机制的核心在于依法界定并保护农民的土地权益；农民土地权益的缺失是导致耕地大量流失的根本原因。

农民失去土地就等于失去了最根本的生存基础。在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律赋予农村集体经济组织和农民的土地所有权中，就已经包含着农民的生存权和发展权。农地不仅是农民与生俱来的一种长久而稳定的农业生产资料、生存保障资料，而且是一种持续稳定的发展资料，因为农民享有依法将农地耕作方式改为最佳利用方式和途径的权利。一旦失去了赖以生存的土地，对大多数失地农民及其家庭来说，就意味着失去了生存和发展的基础。在某些新建城市（城镇），失地农民成了新的贫困阶层。在有些地方，失地农民已经成为“三无人员”（种地无田、上班无岗、低保无份），甚至成为孕育社会不稳定因素的群体。据统计资料显示，目前全国失地农民约有4000万人，而且正在以每年超过250万人的速度增长。失地农民的生存发展问题，已经成为当今社会关注的焦点之一。在失地农民向非农转移的过程中，除了少数人能够利用城区发展带来的商机经商办企业之外，大多数失地农民由于文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势，特别是年龄在40岁以上的农民，一旦失去土地就陷入失业、难于创业的困难境地。国家统计局对全国2942个失地农户的调查表明，这些失地农户共有7187名劳动力，其中，征地时安置就业197人，仅约占劳动力总数的2.7%；外出务工1784人，约占24.8%；经营第二、三产业1965人，约占27.3%；从事农业1087人，约占25.2%；闲居在家1434人，约占20%[20]。再譬如，位于西部民族地区的贵州省六盘水市，1978年经国务院批准正式建市，是一座能源原材料工业城市，全市国土总面积9914平方公里，总人口297.5万。自1997年以来，随着城市规模的不断扩大，六盘水市非农建设项目共占用农业用地50458亩，其中，耕地40333亩，非耕地10125亩。按照建设用地类型划分：能源建设用地10403亩，交通建设用地20880亩，水利建设用地706亩，城镇建设用地11707亩，其他用地6760亩。农用地转为非农建设用地共造成失地农民93239人。按照失地程度划分，完全失地的农民有11770人，失去土地大于50%的有15022人，失去土地小于50%的有66447人。调查资料表明，六盘水市建设用地拆迁安置以货币为主，辅以留地安置和其他安置。全市共拆迁安置92465人，96%以上为货币安置。城镇建设用地的补偿费是按照年产值（旱地716元/亩，水田760元/亩）的9倍、10倍及青苗补偿费付给农户（其中，土地补偿费的20%付给村集体经济组织，安置费按照年产值的5倍、6倍直接付给农户），资金补偿到位率100%。失去土地对农民的生活水平影响相当大。据抽样调查结果显示，在被调查的84户（313人）失地农民中，有劳动力的为174人。其中，继续务农的16人占9.2%，小本经商7人占4.1%，外出务工27人占15.5%，短期打零工79人占45.4%，自救从事其他行业11人占6.3%，长期赋闲在家43人占19.5%。失地农民人均收入较耕地征用前提高、持平、降低的，分别占被调查总数的23%、14%和63%；人均消费支出较耕地征用前提高、持平、降低的，分别占被调查总数的78%、11%和11%。由于失地农民生活来源减少、收入降低，而消费支出增加，多数人的生活水平在一定程度上有所下降，失地农民半数成为当地的困难户。随着国家建设用地和城镇化发展占用农地数量的不断扩大，贵州省每年失地农民达3—4万人（仅六盘水市就已有失地农民约10万人，而且还以每年万人以上的速度上升）[21]。因此，推进工业化、城镇化进程，一定要统筹城乡发展，形成城市对农村的带动机制。全面建设小康社会的目标能否实现，关键取决于“三农”问题解决的程度。而统筹城乡发展，改变城乡二元结构又是解决“三农”问题的根本路径选择。所以，温家宝总理曾一针见血地指出：“要统筹城乡经济社会发展，把推进工业化、城镇化和解决‘三农’问题紧密结合起来。农村集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享工业化、城镇化成果的过程，应当有利于增加而不是损害农民利益，应当有利于缩小而不是扩大城乡差距。要合理调整土地收益分配关系，切实维护农民利益。”[22]

现行的征地制度和保护农民利益的法律仍滞后于经济发展的现实。我国现行的土地征用制度大多形成于计划经济时代，主要特征是政府运用行政命令手段代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政性的强制征收过程。再加上农民失去了依法保障的土地权益，低价征收、征用农民土地，是当前农民利益流失最为严重的问题。一个公认的估计是政府通过对农地的“征用制+批租制”，可以获得土地出让金的60—80%。根据陈锡文（2004年）的估算，改革开放以来在土地农转非的过程中，政府获得了2万亿元以上的收益，这个数额远远高于因长期实行“剪刀差”给农民造成的6000—8000亿元的经济损失[23]。现行法律规定对失地农民和集体经济组织的补偿是根据土地产值确定的，其主要依据是该土地在作为农业用地时的价值。《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6—10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4—6倍。”[24]这就意味着政府在给农民支付补偿的时候，只承认农民把土地作为农用地时的产值，而当土地作为非农用地以后巨大的级差地租则与农民无关。失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，其直接的因素就是目前的土地征用制度存在着重大缺陷。要从根本上解决失地农民的利益问题，迫切需要新的立法规范来保障农民的土地权益。众所周知，土地的家庭承包制作为一项制度创新，实行20多年来确实功不可没。但是，它并没有涉及到土地产权制度的改革，没有最大限度的满足亿万农民对土地财产权的需求；集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，没有处分权，它不能够通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。这就导致了农村土地产权主体事实上的不明确、所有权缺位、承包不稳定、流转权不规范、土地资源不能优化配置等弊端，严重地制约了农村生产力的进一步发展。依据现行法律规定，农村所有土地属于集体所有，农民只有承包经营权，土地的买卖、地价的确定农民基本没有发言权。政府不管是为了公共利益的国家重点工程建设，还是搞土地储备或者以营利为目的的商业开发，或者作为“以地招商”吸引外资，征地基本都是政府以“低价”向农民“强制性”的征收。农村集体经济组织非农建设用地实际上不能出租、转让和抵押，等等。因此，必须从我国社会主义市场经济发展的实际情况出发，认真总结改革开放20多年来的实践经验，修改和完善那些不适应农村城市化建设和农民致富奔小康需要的法规政策。譬如，要进一步从法律条文上明确“国家为公共利益的需要”，依法对集体所有的土地实行“征收”和“征用”的具体内涵；进一步细化和完善国家征用农地的具体程序，保证在城市（城镇）建设征用农民土地的过程中，土地权利人有充分的知情权、参与权和发言权；依法允许农村集体经济组织非农建设用地直接进入土地市场流转，只要符合土地利用规划并在国家严格的土地用途管制之下，可以通过市场开发商和土地所有者进行平等的交易谈判，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标；依法允许和鼓励农民以租赁、参股等办法参与土地收益的二次分配，让农民真正获得长期稳定的收益。如果法规和政策继续允许政府一如既往的强行低价征用农地，继续禁止农村集体经济组织农地的市场流转，农民只能获得土地收入的利益而无土地上权利的享有，那么农民土地权益就被事实上虚拟化，立法者的善意就可能不自觉地成就了又一种事实上的不平等。也正因为如此，国务院副总理曾培炎强调对农村土地管理一定要把握好四个原则：（1）注重利用法律手段，尊重和保护农村集体土地所有权；（2）重视运用经济手段，合理调整土地收益分配关系，促进土地集约使用；要规范土地收益用途，取之于民用之于民，切实保障被征地农民的切身利益；（3）要利用必要的行政手段，加强城乡建设用地管理，严格规范农村非农用地转为城市建设用地；（4）要深化土地管理制度改革，加快实施省以下土地垂直管理，正确履行政府职能，搞好政府对土地市场的调控，加强土地规划、计划[25]。

三、完善城市化过程中失地农民合法权益保护的法律制度

必须依法加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的实施管理。为了切实保护农村集体经济组织与广大失地农民的合法权益，《土地管理法》第19条规定了土地利用总体规划的编制原则：（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）提高土地利用率；（3）统筹安排各类、各区域用地；（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占用耕地与开发复垦地相平衡。[26]《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定，只有当国家为了公共利益的需要时才能够动用征地权，任何一级政府不得利用国家的强制力去为一般营利企业牟取农民手中的土地。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。要加强土地利用计划管理，“农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改用农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。”“凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。”“凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。”“要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”[27]为依法实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，保证经济社会的可持续发展，国土资源部于1999年2月24日制订了《土地利用年度计划管理办法》，2004年10月29日国土资源部第9次部务会议又作了修订。《办法》第4条规定的土地利用年度计划指标包括：（1）农用地转用计划指标。分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农地指标。（2）土地开发整理计划指标。分为土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。（3）耕地保有量计划指标。各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标[28]。国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》也指出，我国正处在工业化、城镇化加快发展的进程中，土地需求十分强烈。开展土地利用总体规划修编工作，对于保护耕地、合理利用土地意义重大。只有做好修编前期工作，才能突破传统的土地利用模式，既保证当前经济社会发展的合理土地需求，又保证对经济社会发展的可持续土地供给。规划修编工作要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模[29]。为防止政府滥用“公共目的”征地，立法还应当对政府强制性取得土地的权力进行严格的限制性规定，对征收农地的目的和范围做出严格的界定。通过立法界定土地征收过程中的“公共利益”范畴，是完善失地农民土地权益保护机制的首要问题。即使农村集体建设用地，也必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。必须依法禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有的土地转为国有土地；禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设；禁止城镇居民在农村非法购置宅基地；禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动；禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等名义，占用基本农田变相从事房地产开发。

必须严格执行土地管理法律法规的规定。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，要“稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可以根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权”；“坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”[30]为此就要严格执行一系列土地管理法律法规的规定：（1）严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权；严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批权。各类用地建设项目在审批前必须进行严格的预审。2001年6月28日通过的《建设项目用地预审管理办法》，2004年10月29日又根据国民经济和社会发展的实际情况进行了修订。《办法》第3条对预审应当遵循的原则作出了明确规定：“（一）符合土地利用总体规划；（二）保护耕地，特别是基本农田；（三）合理和集约利用土地；（四）符合国家供地政策。”第15条还规定：“预审未通过的”、核准或者批准建设项目前，“不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。”[31]（2）严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按照等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费；耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用，政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。（3）禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准，违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照刑法的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。（4）严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着力查处有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。对用而不批、少批多用、批而不用等乱占耕地的现象，除了责令其退还非法占有的耕地外，还必须对其责任人在经济、行政方面予以处罚，情节严重者要追究其法律责任；对于非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，要依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》给予行政处分；依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任；对于非法批准征收、使用土地，给当事人造成直接经济损失的，还必须依法承担赔偿责任[32]。

必须建立和完善耕地保护和土地管理的责任制度。要依法健全政府征地程序，维护农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包权。依据2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》的规定，今后凡征用农村土地必须经农村集体经济组织和农户确认，征地的过程要公开透明。不得随意大面积、成建制地把农村集体土地转为国有土地，变为城市建设和工业用地。要长期坚持最严格的土地管理制度，严格控制工业建设和城镇建设用地的占用规模，严格执行耕地占补平衡制度，做到面积和产能的双平衡。无论是土地承包，还是农地流转、征收、征用，都要充分运用法律手段管好土地，切实保障农民的土地财产权利。具体地说就是要做到如下几点：（1）明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应当负主要责任。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。地方各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式，确保耕地保护目标落实到基层。（2）强化对土地执法行为的监督。要建立公开的土地违法立案标准，对于有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或者直接给予行政处分。要坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为，对违法用地及其建筑物和其他设施，按照法律规定应当拆除或者没收的，不得以罚款、补办手续取代；确实需要补办手续的依法处罚后，从新、从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关费用。（3）加强土地管理行政能力建设。市、县人民政府要保证基层国土资源管理所的机构、编制、经费到位，切实发挥基层国土资源管理所在土地管理执法中的作用。国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。要充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络。（4）严格土地管理责任追究制度。对于违反法律法规规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的，要严格追究责任，对于有关责任人员由上级主管部门或者监察机关依法定权限给予行政处分。同时上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。（5）建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自治区、直辖市人民政府下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况；实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度[33]。国务院于2005年10月28日下达的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》第4条规定：“从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。考核的标准是：（1）省级行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标。（2）省级行政区域内的农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标。（3）省级行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已用的面积与质量。同时符合上述三项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。”第8条、第9条还规定：“耕地保护责任目标考核结果，列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。对考核确定为不合格的地区，由监察部、国土资源部对其审批用地情况进行全面检查，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。”“县级以上地方人民政府应当根据本办法，结合本行政区域实际情况，制定对下一级人民政府耕地保护责任目标考核办法。”[34]

必须完善对失地农民的征地补偿和安置制度。我国目前并不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿的，而是按照被征用土地的原来的用途及以征地前若干年的产值标准进行计算的。譬如，2002年西部民族地区一些城市的土地补偿和安置费最高标准为1.8万元/人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于同年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按照2002年农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按照2002年城镇居民人均消费支出计算，仅能够维持2年多的生活[35]。这种偏低的补偿费不仅严重地损害了农民和农村集体经济组织的利益，而且践踏了农村集体经济组织和农民对耕地的保护权。为了保护失地农民的土地权益，必须通过立法规定征地补偿以市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价去降低城镇建设成本。必须尽快提高征地补偿标准，采取多种办法和途径，解决被征地农民的就业和最低生活保障、养老保障以及医疗保障在内的社会保障问题。为此就要依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的要求，认真做好如下5个方面的法规完善工作：（1）完善征地补偿办法。县级以上地方政府要采取切实措施，使被征地农民的生活水平不因征地而降低；要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。“依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或者区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”[36]（2）妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有切实保障。“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或者安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。”[37]（3）健全征地操作程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿费标准、安置途径等告知被征地农民；对于拟征地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。（4）加强对征地实施过程的监管。“征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。各省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布并接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。”[38]（5）要加快清理拖欠和挤占挪用农民征地补偿安置费问题。要设立统一的土地征用补偿金专用银行账户，村民凭银行支票直接领取，征迁工作人员不得经手现金。要形成由政府牵头、监察机关、审计机关、村民代表多方参与、齐抓共管、通力合作的监督机制，对土地征管部门、乡（镇）政府、村委会、村民小组进行跟踪监督，落实农村集体经济组织的民主理财、村务公开和财务审计制度，确保土地征用补偿金规范使用，发现问题要及时处理，把矛盾消灭在萌芽状态。要加强对农村集体内部征地补偿费分配和使用的监督，坚持土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。

必须运用《物权法》来保护失地农民的土地权益。要从根本上保护失地农民的土地权益，需要把政府征收农民土地的行为纳入司法审查范围，需要有新的立法和政策出台，以保证在征收、征用农民土地的过程中，土地权利人有充分的知情权、参与权和申诉权。政府在提出用地申请时一定要事先进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后要再次公告，并就赔偿、补偿等问题与土地权利人进行协商，如有争议应当允许当事人申诉和申请仲裁。《物权法》第十一章专门规定了“土地承包经营权”[39]。将土地承包经营权确定为物权，它对于依法保护农民土地权益具有如下几点实在作用：（1）根据物权法定原则，权利的内容、效力与公示办法等都必须由法律确定，而不应当由发包人通过承包合同约定的方式加以排除。因此《物权法》实际上限制了发包人通过任意制定承包合同条款来剥夺承包人合法权益的情形，从权利维护上保护了集体经济组织中农民土地承包经营者的合法权益。（2）《物权法》将土地明确为物权后，土地承包经营权的期限只能由法律规定，从而使农民的土地权利具有较高的稳定性。譬如，《物权法》第126条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特别林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”[40]这个规定就有利于保护农民对所经营的土地进行长期投资与改良，有利于促进农业经济的持续发展。（3）《物权法》将土地承包经营权确定为物权，实际上就是确立了农民对于土地的直接利益主体的法律地位，使农民行使权利参加集体土地的管理有了强有力的法律保障，从而有利于限制一些乡村干部擅自非法转让土地，有利于防止农村集体经济组织耕地资源的流失。（4）《物权法》将土地承包经营权确定为物权之后，权利人可以在法律规定的范围内，对所承包的土地行使充分占有、使用、收益以及依法处分的权利。通过对承包权进行转包、出租、互换、转让、分割等各种形式的处分，从而促进农村土地的合法流转，提高农地的经营效率。但是《物权法》也明确规定，承包人有权处分的只是土地承包的经营权，而不是土地所有权本身；“流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”[41]（5）《物权法》在保护农民土地承包经营权上的一个重大制度创新就是确立“成员”制度。《物权法》第59—63条规定，在农村集体土地所有权中，不仅涵盖了农民的生存权、发展权，而且包含了集体所有权中的成员权。根据“集体成员集体所有”的规定，农民的土地被征收后，土地补偿费的使用与分配办法等，必须经过集体经济组织或者村民委员会讨论，以获得村民代表多数同意后作出决议，这样就可以减少甚至杜绝过去那种由村干部（村党支部书记、村主任）擅自转让集体土地的情况发生。即使发生了损害农民土地权益的行为，失地农民也可以依据《物权法》赋予的“成员”权以及物权性质的土地承包权向人民法院提起诉讼，追究乡村干部的民事责任。

发表于宋才发等著：《西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障研究》，人民出版社2009年版，第1—23页