民族自治地方政府自治权探讨
宋才发
（中央民族大学 法学院，北京 100081）
摘 要 民族自治地方政府管理自治权是民族自治地方政府自治权的具体体现。民族自治地方政府自治权与民族区域自治权是两个紧密联系的概念。民族自治地方政府在行使民族区域自治权的自治机关中居于中心地位，民族自治地方政府自治权的有效行使是实现各民族共同繁荣的根本保障，少数民族和民族自治地方全面发展是与当代国际人权新原则的宗旨相一致的。
关键词 自治地方；政府管理；政府自治权
关于民族自治地方自治机关自治权问题，我在《中国民族法学体系通论》[1]一书中作过一些粗浅地探讨。但是，我在主持教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》和国家“985工程”二期重点建设项目《民族自治地方政府自治权研究》的过程中，发现过去对民族自治地方政府自治权本身的研究还相当欠缺，本文拟就这个问题进行一些再探讨。
一
民族自治地方政府自治权是指民族自治地方的人民政府依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和其他法律规定的权限，根据本民族、本地区的政治、经济和文化的情况和特点，自主地管理本民族、本地区的内部事务的一种特定的行政权力。民族自治地方政府自治权是国家根据统一和自治的原则，依法赋予民族自治地方的权利，也是自治民族根据平等自治的原则应当享有的权利。民族自治地方政府管理自治权是民族自治地方政府自治权的具体体现。民族自治地方政府自治权的性质需要从两个方面去考察：
第一，民族自治地方政府自治权反映了我国的经济基础。我国《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。我国在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以国家根本法的形式，确立了国家权力的归属以及国家经济基础。因此，民族自治地方政府自治权归根结底是民族自治地方各民族人民的权力。民族自治地方政府在自主地行使管理民族自治地方的经济和文化建设方面的自治权，自主地行使管理本民族内部事务的自治权等方面，深刻地反映了我国改革开放以来经济体制改革的伟大成果，也深刻地反映了党和国家制定的西部大开发政策的发展方向。离开了经济基础，离开了国家对西部民族地区发展的政策方针，就无法正确地认识和体验民族自治地方政府自治权的性质和内涵。
第二，民族自治地方政府自治权反映了我国国家性质和基本政治制度的要求。（1）自治权是民族自治地方政府享有管理本地方事务自主权的基本内容，是代表少数民族人民当家作主，管理本民族内部事务的重要标志。建立和实施民族区域自治的基本价值取向和根本目的，就是要在维护国家统一和中央集权的前提下，既尊重和保障各少数民族在实行区域自治的地方行使当家作主的权利；又要维护单一制国家的统一，形成国家利益和少数民族利益的平衡机制。中国单一制国家的特点，相对于联邦或者邦联国家来说，只能赋予民族自治地方政府一般或者相对较小的自治权利，但是也不应当将其简单地等同于一般地方政府的行政权。事实上无论是《宪法》，还是有关民族区域自治的其他法律，都赋予了民族自治地方政府相对于一般地方政府更大的自治权。譬如，民族自治地方政府可以根据实际需要组织公安部队。要坚持和完善民族区域自治制度，就应当尊重和保障民族自治地方政府的自治权。如果民族自治地方政府没有广泛的自治权，就等于没有实质意义上的民族区域自治。（2）民族自治地方政府自治权是改变民族自治地方相对落后状况，实现民族自治地方经济发展，实现各民族共同繁荣的重要保证。由于受自然、历史、文化和社会发育程度等诸多因素的制约，少数民族地区在经济社会发展总体上相对于中、东部地区较为落后。民族之间、地区之间的发展也极不平衡，这也是我国经济社会发展区域不平衡、不协调的主要表现。为了尽快地改变少数民族地方贫穷落后的状况，加快这些地方的经济社会发展，促进各民族共同繁荣，《宪法》和《民族区域自治法》赋予了民族自治地方政府一系列自治权。民族自治地方政府可以根据各民族的利益需求和本地方的实际情况，在不违背《宪法》和法律的前提下，贯彻执行国家的法律法规以及上级政府机关的相关政策，有权采取变通措施加快建设民族自治地方的经济、社会和文化事业。民族自治地方政府拥有的自治权利具有区域性和全局性双重意义，表明国家对实行区域自治的民族真诚尊重和平等对待，又使有关的少数民族通过自治机关自治权的行使，在与全国各族人民共享国家经济繁荣和社会进步所带来的丰硕果实的同时，有机会把握和改变本民族的机遇和命运，从而跻身于世界先进民族之林。（3）民族自治地方的自治权是衡量民族区域自治程度的尺度和标准。因为民族区域自治是在国家统一领导下，通过在各少数民族聚居的地方实施区域自治、设立自治机关，行使自治权来最终实现的。所以，民族自治地方政府作为自治机关的重要组成部分，其拥有的自治权的范围、内容的大小以及行使的优劣，都与民族区域自治权的落实直接相关。
二
民族自治地方政府自治权的法律渊源。民族自治地方政府自治权的法律渊源包含“正式法律渊源”和“非正式法律渊源”两类。在这里民族自治地方政府自治权的正式法律渊源，可以理解为有关民族区域自治地方政府自治权的各种法律制度在制定法上的表现形式。它在体系结构上既有外部结构的表现形式，又有内部结构的表现形式。民族自治地方政府自治权的非正式法律渊源，是指有关民族自治地方政府自治权的公平、正义、秩序等观念、原则，党和国家相关民族工作的政策，以及民族自治地方的习俗、规范、乡规民约，等等。民族自治地方政府自治权的外部表现形式是指民族区域自治法律法规之外的，构成民族区域自治法律规范体系的其他法律规范中关于民族区域自治的有关规定。它们主要包括如下六个方面：（1）《宪法》中关于民族区域自治的规定。《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。由于《宪法》是国家的根本大法，是治国的总章程，是制定其他法律的依据，在国家法律体系中居于最高的法律地位。所以《宪法》中的民族区域自治条款，不仅是民族自治地方政府自治权外部法律渊源最主要的组成部分，而且是民族自治地方政府自治权法律渊源内部结构的基础条款。（2）宪法性文件中关于民族区域自治的规定。在中央和地方的国家机关的组织法和选举法中，都有关于民族区域自治方面的条款。这些都是由民族自治地方的法律地位所决定的。（3）其他法律中关于民族区域自治的规定。由于民族区域自治是解决我国民族问题的基本政治制度，它渗透于国家生活和社会生活的各个领域，涉及到政治、经济、文化等各个方面。因此其他的部门法律，都有相应的有关民族区域自治方面的基本原则及规范。一般有两种模式：一是专条专款规定授权民族自治地方的人民代表大会制定变通或者补充规定；二是直接规定相应条款，如《行政诉讼法》第52条第2款规定，人民法院审理民族自治地方的行政案件，应当以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。（4）行政法规和行政规章中关于民族区域自治的规定。民族自治地方人民政府既是自治机关之一，又是一级地方国家行政机关，接受国务院的统一领导。从这个角度看，国务院及其各部委制定的行政法规和规章都涉及到民族自治地方政府，应当成为民族自治地方政府自治权的法律渊源。（5）地方性法规和规章中的民族区域自治条款。从纵向上看，全国辖有民族自治地方的省和自治区有17个，占全国省、自治区和直辖市总数的一半以上。在这些省和自治区的地方性法规、规章中，也不可避免地涉及到民族区域自治方面的条款，其数量也相当之多。从横向上看，即使有近半数的省、直辖市没有民族自治地方，但是他们的地方性法规、规章同样规定有与民族自治地方在政治、经济、文化、社会等方面交流合作、对口支援的有关规定，这些规定都是民族自治地方政府自治权法律渊源的外部表现形式。（6）其他规范性文件中的民族区域自治条款。如最高人民法院和最高人民检察院的司法文件中，就有关于民族区域自治的问题。具有地方立法权的较大市的国家机关制定的法规文件中，也有关于民族区域自治的规定。所有这些，都属于民族区域自治外部结构的一部分。
民族自治地方政府自治权的基本特征。民族自治地方政府自治权的特定性突出地反映在两个方面：一方面是指这种自治权只有民族自治地方政府这一特定政权机关享有，其他一般国家机关不能享有；另一方面是指这种自治权只是一种地方权力，只能在一个和多个民族实行区域自治的地域范围内行使。如果从不同的角度去审视民族自治地方政府自治权，我们就可以从中发现多种关系的辩证统一。（1）权利性与权力性的统一。民族自治地方政府自治权作为由法律规定和赋予民族自治地方政府自主地管理所辖行政区域内各项事务的一种特殊权力，它具有权利性和权力性[2]（P22-25）的双重属性。从权利属性的视角看，民族自治地方政府自治权是国家法律赋予民族自治地方政府政权机关的法定权利，表现为民族自治地方政府在管理本民族和本地方内部事务方面拥有一定程度的自主权，并且获得相应的权利和利益；相对于上级国家权力机关来说，就是一种职责和义务。从权力属性的视角看，自治权对于民族自治地方政府权力机关来说，又是一种行政性的权力和职权。民族自治地方政府是国家一级地方政权机关，享有的自治权具有国家强制力的性质，它制定的决议、决定、命令等都具有强大的约束力，规范了民族自治地方政府与其下级政府的关系及其与辖区内其他组织和公民的关系。（2）广泛性和局限性的统一。民族自治地方政府自治权的广泛性主要体现在两个方面：一是由于自治地方地域分布很广、机构设置层次复杂，行使自治权的主体即民族自治地方政府的分布也很广泛；二是法律赋予民族自治地方政府自治权的内容也非常广泛。《民族区域自治法》规定的民族自治地方政府自治权涉及到了政治、经济、文化、社会的方方面面，同时还规定了对于上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，民族自治地方政府可以报经该上级国家机关批准，予以变通或者停止执行。民族自治地方政府自治权的局限性是指民族自治地方政府在一定的条件下和范围内，依法自主地管理本自治地方的民族事务和地方事务，不能逾越权利和权力应有的边界。民族自治地方政府自治权是在国家统一领导下的自主权，既不是民族主权，更不是国家主权，也不同于联邦制国家结构下的地方自治权。（3）自主性和从属性的统一。民族自治地方政府自治权的自主性主要表现在它有大于一般地方政府的自主权，突出表现在民族自治地方政府在执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示时，具有“变通执行”权或者“停止执行”权。民族自治地方政府自治权的从属性主要表现在它是国家授予的，从属于国家最高权力。也就是说民族自治地方政府在行使自治权时要服从国家整体利益，服从国家统一监督和领导。只有维护和发展了国家的整体利益，才有可能维护和实现各民族的具体利益。（4）区域性和全局性的统一。区域性是指民族自治地方政府自治权只能在民族自治地方政府管辖范围内的自治地方行使，超出这一范围自治权行使无效。全局性是指民族自治地方政府自治权是整个国家权力的有机组成部分，民族自治地方的兴衰与整个国家的巩固和繁荣是须臾不能割裂开来的。民族自治地方政府自治权的区域性和全局性的有机结合，决定了民族自治地方政府有权对所辖民族自治地方实行全面管理，根据本地方的民族构成、历史发展、经济状况等区域条件制定自治条例、单行条例和有关具体政策，使民族自治和区域自治很好地结合起来。也决定了中央政府有义务从宏观上保障民族自治地方政府充分行使自治权，具体对应的上级政府机关要将这种尊重和保障落到实处。（5）自治权性和非自治权性的统一。民族自治地方政府同时也是一级地方国家机关，它管理的本区域内的各项事务构成一个整体，这些事务对应的权力也构成一个权力体系。在民族自治地方政府行使的权力体系中，既有自治权，也有非自治地方政府的职权。如民族自治地方政府依照法律规定管理和保护本地方的自然资源，在体现行使管理和保护本地方一切自然资源自治权的同时，也行使了地方国家机关管理和保护本辖区内的一切自然资源的职权。尤其是民族自治地方政府依法制定的自治条例、单行条例，以及通过的决议、决定和采取的政策措施，同国家的其他法律、法规、规章、政策一样，对其辖区范围内的一切组织和公民都具有约束力、威慑力和强制性，这就充分体现了自治权与地方国家机关职权的统一性。这种统一性说明，民族自治地方政府自治权不是自治地方政府行使地方国家机关职权之外的权力。民族自治地方政府要把行使自治权和行使地方国家机关的职权紧密地结合起来，既高度服从国家根本利益，又充分体现民族自治地方的直接利益。
民族自治地方政府自治权的法律关系。法律关系是法律规范在指引人们的社会行为和调整社会关系过程中形成的人们之间的权利义务联系，是社会内容和法的形式的统一[3]（P96）。法律关系由法律关系的主体、客体和内容三个要素组成。法律关系的主体是指法律关系的参加者，即法律关系中权利的享有者和义务的承担者；法律关系的客体是指法律关系的主体之间发生权利与义务关系所指向的对象；法律关系的内容是指法律关系的主体享有的权利和履行的义务。民族区域自治法律关系是指国家、有关国家机关、民族自治机关、其他有关主体之间基于《民族区域自治法》的调整所产生的权利义务关系[4]（P44）。自治权是民族区域自治制度的核心，是衡量民族区域自治程度的根本尺度。从民族区域自治法律关系出发，民族自治地方政府自治权的法律关系应当具备三个要素：行使主体、法律内容、实施客体。民族自治地方政府自治权的行使主体是自治地方政府，它又是民族自治地方行政管理的主体。《民族区域自治法》对自治地方政府的组成、行政首长的配备、自治地方政府与上级国家行政机关的协调等都作了较为全面的规定。民族自治地方政府自治权的法律内容由宪法和法律明确授权，根据自治民族的内部事务和自治地方的内部事务决定，内容广泛而丰富。《民族区域自治法》不仅对民族自治地方政府行政管理权限进行了界定，对行政过程中的民族特点和作为方式等也都做出了明确的界定，规定民族自治地方政府既行使非自治地方国家行政机关的职权，又行使组织和管理本地方各项行政事务的自主权；民族自治地方政府对上级行政机关做出的与本地实际不符合的决议、决定、指示和命令等，报经该上级行政机关批准，可变通执行或者停止执行；有权制定执行上级行政机关有关政策的补充规定。民族自治地方政府自治权的实施客体是法律规定的民族自治地方范围内的事务；客体是法律关系的一种要素，是权利义务所指向的对象即一定的利益。法律关系的具体客体是无限多样的，把它们抽象化可以概括为如下几类：国家权力、人身和人格、行为、法人、物、精神产品、信息[5]（P107-109）。民族自治地方政府自治权的客体除了“行为”和“物”之外，就是本民族内部事务和本地方内部事务的集中表现。民族自治地方政府自治权的主体、内容和客体三个要素互相联系、互相贯通，构成了完整的具有法律效力的自治权。民族自治地方政府自治权是我国整个国家权力体系的一部分，实质是确立实行民族区域自治的各族人民当家作主的法律地位。
民族自治地方政府自治权的法律调整原则。民族自治地方政府自治权的法律调整原则是建立在多重法律关系基础之上，横向与纵向调整原则的有机结合。《宪法》调节的是一国范围内基本的社会关系，以宪法为渊源和连接点，整个法律体系对民族自治地方政府自治权的调整原则，主要体现在如下三个方面：（1）权利平等保障原则。权利平等保障原则是指法律对享有权利的个人主体和集体主体不论其自然属性或者社会属性（身份地位）如何，均给予平等的法律保障，并使其享有的权利和履行的义务相一致。“法律面前人人平等”是众所周知的法律原则，在此基础上延伸的权利平等保障原则，是以宪法为核心的法律体系调整权利义务关系时早已有之的普遍性原则。权利平等保障原则要求赋予所有权利主体发展机会的平等参与权和发展成果的公平分享权。其中发展机会的平等参与权是前提和基础，发展成果的公平分享权是落脚点和归宿。从我国对少数民族发展权的保障来看，法律对民族自治地方经济社会发展的平等保障是不可或缺的。这既是逻辑起点，又是归宿点。由于历史、地理以及一些政策因素，民族自治地方多处于我国欠发达的西部地区，地理位置相对封闭、政策优势相对缺失，致使大部分民族自治地方发展权利不能得到很好的保障。从权利平等保障原则出发，民族自治地方首先争取的应当是发展机会的平等参与权，其次才是发展成果的公平分享权。因此，依法赋予民族自治地方政府享有政府管理自治权，正是权利平等保障原则的一种内在要求和具体制度安排。（2）政策平衡原则。政策平衡原则是基于公平、正义的考量，法律对享有权利的个人主体和集体主体区别情况予以不同的权利保障。纠正法律普遍性所带来的缺点是公平的本质[6]（P117）。在目前市场经济发展不均衡的背景下，由于利益分配和占有的不均衡性相当严重，主体之间对自由发展权利和利益的享有具有不对称性。在这种情况下，权利平等保障原则已不能完全胜任法律合理而有效地调节利益关系的需要，不能完全反映保障发展权对公共权力的公共政策的需要。因此，政策平衡原则（也可称为非对等权利保障原则）是对平等保障原则的最好补充，二者相得益彰。将上述原则应用于民族自治地方政府自治权的保障之中，就可以发现这种法律调整的双重性原则是非常重要和必要的。该原则改变了传统法中只平行保护不同主体利益的做法，对各个权利主体根据发展的不同程度区别对待，采取非对称性权利保障方式，对其分别实行不同的法律准则。在法律实践中，我们必须承认西部少数民族聚居区（一部分是实行民族区域自治的地区）与东部汉族主要聚居区之间在发展上不平等的事实。在同等地保护所有主体普遍地享受发展权利的基础之上，应当对不发达地区和不发达者给予非歧视性、非互惠性的特别优惠利益保障。在发达地区（主体）和不发达地区（主体）之间实行相同法律规范的双重性内容这一原则，即非对等性权利保障原则，是实现发展权的现实需要。（3）权利保障与权力制约原则。权利保障与权力制约原则是指在对民族自治地方政府自治权的公共权力制约和监督的基础上保证权力运行的顺畅和高效，实现保障权利和控制权力的统一。它一方面排除了民族自治地方政府公共权力对民族自治地方公民个体发展权利的侵害，另一方面强调构建能动的权力运作框架，使民族自治地方政府能够积极担负起促进自治地方经济社会发展自主权实现的责任。对民族自治地方公民而言，这一原则强调的是制约自治政府的公共权力，保障自治地方公民的基本权利。民族自治地方自治权从发展权这一人权角度来看，就是自治地方经济社会发展的自主权，是自治民族人民对国家的政治利益主张，要求国家权力予以保障。对自治地方政府而言，它强调的是中央政府对自治地方政府权利的保障。消极方面的保障即国家不侵犯、不破坏发展自由权利，给予自治地方充分的自治发展空间；积极方面的保障即国家要积极地创造实现自治权利的外部环境，落实《宪法》和《民族区域自治法》中的相关义务和责任。
三
民族自治地方政府自治权与民族区域自治权是两个紧密联系的概念。从权力行使主体上看，民族区域自治的主体是民族自治地方的自治机关，它既包括民族自治地方政府，也包括民族自治地方人民代表大会及其常务委员会。因此，民族区域自治权的主体更加广泛，除了作为地方行政机关的民族自治地方政府之外，还包括自治地方的人民代表大会及其常务委员会。从权力行使内容上看，民族自治地方政府行使的行政管理自治权与民族自治地方人民代表大会和人大常委会的立法自治权，共同构成了完整意义上的民族区域自治权。民族自治地方人民代表大会及其常务委员会立法自治权的集中体现，就是制定自治条例。自治条例是由自治地方的人民代表大会依照《宪法》、《立法法》和《民族区域自治法》的规定制定的，是关于在自治区域内实行民族区域自治的基本制度的规范性法律文件。自治条例是我国法律法规体系中最特殊的地方性法规，是民族自治地方的纲领性文件，它必然成为民族自治地方贯彻和落实民族区域自治制度最有效的工具。自治条例集中地体现了民族自治地方的自治权，是民族自治地方政府贯彻落实《民族区域自治法》，行使自治权的基本规范，是民族自治地方政府全面调整自治事务的总章程。但是民族自治地方政府不享有立法自治权，自治条例的制定必须由同级的人民代表大会进行。民族自治地方政府管理自治权的行使，需要以本自治地方的自治条例为依据，其最终实现也需要通过同级人民代表大会的立法自治权即制定自治条例和单行条例的方式予以保证。与此同时，民族自治地方政府行使行政管理权，还需要接受相应的自治地方国家权力机关的监督。再从权力行使的客体上看，除了立法自治权之外，民族自治地方政府自治权的权力范围，基本上涵盖了民族自治地方经济社会发展的方方面面，即本民族内部事务和本地方内部事务的集中表现。民族区域自治权是最广泛意义上的自治权，既包括了民族自治地方人民代表大会及其常务委员会的立法自治权，也包括了民族自治地方政府的自治权。
民族自治地方政府在行使民族区域自治权的自治机关中居于中心地位。法律法规对民族自治地方政府的职权作了明确的规定：执行本级人民代表大会的决定、决议、命令和指示，接受本级人民代表大会的领导和监督；执行上级国家行政机关的决定、决议、命令和指示，完成上级国家行政机关下达的任务，并服从国务院的统一领导；依照《宪法》、《民族区域自治法》等法律以及本自治地方的自治条例和单行条例，制定行政规章、政策和采取灵活措施；领导各职能部门的工作，对本自治地方的经济社会事务实施科学管理。从法律法规的这些规定来看，民族自治地方政府的自治权是实在的、执行权是明确的。由于我国实行的是“议行合一”的体制，所以在管理自治地方经济社会具体事务和本民族内部事务的实践中，自治地方政府日益发挥着最活跃、最广泛、最有力的管理作用，本自治地方内其他国家机关都无法与之比拟；民族自治地方政府实际上承担着促进民族自治地方经济社会发展、带领当地各族人民共同繁荣进步的主要责任。因此，民族自治地方政府在自治机关中居于中心地位，民族自治地方政府享有的政府管理自治权，也是民族区域自治权的载体和核心。
民族自治地方政府自治权的有效行使是实现各民族共同繁荣的根本保障。民族自治地方要完善社会主义市场经济体系，推进少数民族和民族地区经济社会发展，关键在于民族自治地方政府充分有效地行使政府经济社会管理自治权，不断改进行政管理体制，转变政府机关职能，实现从无限、低效政府向有限、高效政府的转变。对于社会经济发展相对落后的民族地区来说，促使和实现市场经济的发展和壮大，首先应当实现合理的制度变迁。“制度在社会中起着更为根本性的作用，它们是决定长期经济绩效的基本因素。”[7]（P143）在民族地区经济社会发展的过程中，民族自治地方政府应当发挥积极的促进作用。“政府的必要性在于它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[8]（P166）
民族自治地方政府自治权的依法行使是维护民族平等原则的重要保障。在少数民族权利体系中，民族平等权是一种抽象性权利、原生性权利，也是一种目的性价值的权利形式，可以说它是少数民族权利的逻辑起点。自治权通常是指少数民族作为一个群体所享有的自主决定本民族内部事务的权利。自治权存在的基础在于它既是公民个人自决权的一种延续，也是对少数民族社群在一国范围内政治参与有效性不足的一种补充。因而民族自治地方自治政府作为地方国家权力机关、公共事务的组织管理协调服务者、公共秩序的维护者、公民权利的保护者，担负着实现国家行政职能的重要职责，必须切实转变观念和工作方法，努力建设服务型政府。在当前尤其要切实提高政府机关工作人员的素质，普遍提高行政机关执法执政的能力和水平，实行政府政务公开，完善行政许可和行政处罚的听证制度，建立和健全过错责任追究制度等。
少数民族和民族自治地方全面发展是与当代国际人权新原则的宗旨相一致的。李维汉早就指出：“当民族区域自治和民族民主联合政府已经普遍推行，民族平等权利已在各方面实现，还不等于根本地解决了民族问题。民族问题的根本解决，有待于改变历史上遗留下来的各民族在政治上、经济上和文化上的落后状态。”“中华人民共和国的民族政策，不仅在于保障各民族在政治、经济、文化以及社会生活各方面的平等权利，而且在于帮助各少数民族发展其政治、经济和文化教育的建设事业，使之能逐步改变其落后状态，逐步地达到事实上的平等。”[9]（P509）历史事实表明，自新中国自成立之日起，我国就坚持了促进少数民族经济社会全面发展的基本原则。《宪法》第4条明确规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”[10]（P3）《民族区域自治法》第6条规定：“民族自治地方的自治机关领导各族人民集中力量进行社会主义现代化建设。民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，从实际出发，不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力，逐步提高各民族的物质生活水平。民族自治地方的自治机关继承和发扬民族文化的优良传统，建设具有民族特点的社会主义精神文明，不断提高各民族人民的社会主义觉悟和科学文化水平。”[11]（P81）发展权作为当代一项新的国际法原则，赋予了民族自治地方政府自治权的新内涵。民族自治地方政府工作千头万绪、纷繁复杂，但是落实自治权赋予的特殊权限、切实高效地履行自治地方经济社会事务管理的职能是其全部工作的核心。实现民族自治地方经济发展和社会进步，是民族自治地方政府的头等大事和历史重任。从发展权的视角来审视民族自治地方政府自治权，本质就是民族自治地方政府对经济社会发展享有行政管理的自主权。民族自治地方政府的行政管理自主权是指民族自治地方政府，在宪法和法律规定的权限范围内，结合民族地区自身经济、社会的特点，以促进经济社会发展为目标，自主地选择行使方式、自主地享有权益，以及自主地承担责任的权利。概括地说，就是要做到自主决定、自主实施、自我调控、自我评价。在这里，“自主决定”是指民族自治地方政府能够在宪法和法律许可的范围内，最大限度地调动自己的积极性和主观能动性，结合本地方的实际情况，自主地选择、决定发展方向、发展战略和发展模式。“自主实施”是指民族自治地方政府能够根据宪法和法律，依照自己的选择，调动自己以及外界的一切力量和积极因素，使发展目标得以实现。“自主调控”是指民族自治地方政府在落实《民族区域自治法》和上级国家行政机关的相关政策的过程中，能够自觉地调整自己的行为方式、自主地调整自己的需要、自行地调整自己的组织机构。“自我评价”是指民族自治地方政府评价本地方的经济社会发展，不能盲目的照搬一般地方的发展标准，而是要拟定符合自身价值判断的标准。
参考文献：
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（载《内蒙古大学学报》2008年第5期）