霍宪森
党的十五大明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的基本治国方略和目标。党的十八届四中全会又作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步从宏观层面对新时期全面推进依法治国作出了总体部署，提出了明确要求。依法治国的关键是依法治权和依法治官。关键是要把在党和国家及社会内部所有的公权力和公权力组织及其官员干部和公职人员都要作为法律法规监督制约的重点对象，并对其行使公权力过程实施有效监督和制约，从而确保把所有公权力和公权力组织及其官员干部都能全部关进国家宪法法律法规和党内法规制度的笼子里，从而确保使他们都能切实做到自觉严格依照国家宪法法律法规和党内法规的规定及依照其应有的法定权限和程序要求行使职权、履行职责，真正做到法定授权必须为，法无授权不可为，切实做到依法用权、公正用权、廉洁用权。从而确保切实避免出现有的公权力组织及其官员干部和公职人员无视国家宪法法律法规和党内法规的规定要求，什么话都敢说，什么事都敢做，将自身的意志及党和国家及社会公权力凌驾于国家宪法法律法规和党内法规之上，知法犯法，以此彰显自己官员特权的任性和严重违宪违法和违规违纪现象的发生。只有这样，也才能从根本上确保顺利实现依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家和全面推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。
现就把权力全部关进法律法规制度的笼子里问题，提出个人的以下几点意见，与大家共同思考和研究探讨。
一、为什么要把权力全部关进法律法规制度的笼子里
这里所说的权力，是指在党和国家及社会内部的公权力而非私权利；这里所说的官，主要是指在当代中国党和国家及社会内部，依法代表人民行使国家公权力的党政军等机关以及其他依法代表人民行使公权力的所有公权力组织及其领导干部和公职人员。
这里所说的法律法规制度，主要是指国家宪法法律法规制度和中国共产党组织的党章等党内法规制度。
把权力全部关进法律法规制度的笼子里，其重要性和必要性主要体现在以下四个方面：
1、把权力全部关进法律法规制度的笼子里，是确保实施依法治国，建设社会主义法治国家基本治国方略和确保实现全面推进依法治国依宪治国目标的一个内在要求。
2、把权力全部关进法律法规制度的笼子里，是确保坚持和完善中国特色社会主义制度、全面推进国家治理体系和治理能力现代化的一个必然要求
3、把权力全部关进法律法规制度的笼子里，是确保切实改进和完善当代中国党和政府的领导方式和执政方式，坚持实行党的科学执政、民主执政、依法执政的执政方略和大力推进法治政府建设，从而确保提高党和政府依法执政，依法行政领导水平和执政能力要求的一个必要的体制基础和基本前提条件
4、把权力全部关进法律法规制度的笼子里，是确保切实加强对党和国家及社会内部公权力的有效监督和制约，并确保从体制上防范控制公权力和官员干部及公职人员腐败的一个根本保障措施
二、、怎样把权力全部关进法律法规制度的笼子里
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，以彻底的自我革命精神，坚定不移推进全面从严治党，把制约和监督权力作为保持党的肌体健康的重要保障，以党内纪检监督和国家监察监督带动促进其他监督，从将所有行使公权力的公职人员纳入国家监察范围到逐步形成“全覆盖”格局，逐步构建起了党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系，走出了一条中国特色的监督之路。
就目前来看，在健全党和国家监督体系方面，我们经过持续不断的努力，，由前期的夯基垒台、立柱架梁，中期的全面推进、积厚成势，已经进入系统集成、协同高效的新阶段。当前和今后一个时期，健全党和国家监督制度的主要任务，就是在重点抓好党内纪检监督和国家监察监督的基础上，进一步推动各类监督有机贯通、相互协调，进一步增强监督的严肃性、协同性、有效性。
根据上述分析，我认为，对怎样进一步探索把权力全部关进法律法规制度的笼子里，还需要继续重点做好以下两个方面的工作。
（一）当前，在我国前期原有立法的基础上，应该再进一步加大把权力全部关进法律法规制度的笼子里的立法力度。 以建立健全和完善宪法等有关国家法律法规制度和党章等党内法规制度来治权治官，从而确保把党和国家及社会内部所有公权力和公权力组织及其官员干部行为都要全部关进国家宪法法律法规和党内法规制度的笼子里，
为此，应该重点做好各个方面的立法工作。其中包括要进一步制定《宪法监督法》或《合宪性审查程序法》；进一步修订完善《人大常委会监督法》；要进一步完善《监察法》和国家公职人员《政务处分法》；要进一步制定《新闻监督法》和《官员信息公开法》。要进一步制定《行政程序法》和《司法程序法》；要进一步制定和完善有关的党内法规；进一步制定和完善《村务监督法》等各个方面的法律法规制度，以便使各个方面都能有法可依，有法可循。
（二）构建完善的把权力全部关进法律法规制度的笼子里的监督体制及党和国家监督体系，以强力有效的公权力监督体制治权治官，让公权力和官员行为都能在法治体制的监督规范下，始终依照国家宪法法律法规和党内法规制度的规定正确运行
1、关于把权力全部关进法律法规制度的笼子里的权力主体的定位
这里所说的权力主体的定位，就是指在把权力全部关进法律法规制度的笼子中，应该要定位于把谁，应该把哪些公权力和公权力组织及其公职人员确定作为关笼对象和监督目标的问题。应该包括谁，应该包括当代中国党和国家及社会内部哪些公权力和公权力组织及其官员干部和公职人员，这是一个需要首先明确的重要问题。
根据我国社会主义政治文明建设的实践经验和当代中国政治体制的现实国情及国家政治权力结构的实际状况，我们知道，当代中国的政治体制可以将其大体概括为“八权分工协作与制约”结构体系。 “八权分工”结构中的八权包括：一是应由中国共产党机关行使的国家政治领导权和执政权；二是应由人民代表大会及其常务委员会机关行使的国家立法权和宪法监督权；三是应由人民政府或行政机关行使的国家行政管理权；四是应由人民法院机关行使的国家审判权；五是应由人民检察院机关行使的国家检察权；六是应由纪检监察机关行使的国家监察权；七是应由中国人民政治协商机关行使的国家政治协商与民主监督权；八是应由军事机关行使的国家军事管理权等共有八个方面的国家公权力和公权力机关。
“八权分工”结构是当代中国实际政治权力体系的的基本结构框架。八种国家权力在《中华人民共和国宪法》中都有明确体现：中国共产党机关的国家政治领导权和人民代表大会及其常委会的国家立法权和宪法监督权都在《宪法》中根本性确立，、政府行政机关的国家行政管理权、纪检监察机关的国家监察权、军事机关的国家武装力量和军事管理权、人民法院的国家审判权、人民检察院的国家检察权和法律监督权等在《宪法》中也都有明确规定，人民政协的协商权和民主监督权在《宪法》中也有明确体现。
同时，根据中国的现实情况，我们还知道。除上述八种国家权力和国家权力机关之外，另外还有其中包括：一是民主党派机关和工商业联合会机关的公务员依法行使的公权力，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理机关的人员依法行使的公权力；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员依法行使的公权力；（三）国有企业管理组织从事公务的人员依法行使的公权力；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位管理组织中从事管理的人员依法行使的公权力；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员依法行使的公权力；（六）其他组织中依法履行公职的人员依法行使的公权力等其他六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使的公权力和公权力组织机构及其公职人员。
通过上述分析，我认为，现代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中所应被确定作为权力主体和关笼对象的权和官，就应该是主要定位在既应要包括上述应由中国共产党机关行使的国家政治领导权和执政权等在内的八个方面的权和官；同时还应要包括除上述八种国家权力和国家权力机关之外的其他几个上述包括民主党派机关和工商业联合会机关的权和官员公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理机关的权和官员公职人员等其他六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使的公权力和公权力组织机构及其官员干部和公职人员。
所以，设计现代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中所应被确定作为权力主体和关笼对象的权和官的具体的法治体制时，必须要全面考虑将上述八种国家权力和国家权力机关及其公职人员以及其他六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使的公权力和公权力组织机构及其公职人员都应被纳入作为关笼对象和监督对象的确定范围之内。
因此，设计建立健全和完善党和国家把权力全部关进法律法规制度的笼子中和依法治权依法治官监督体制的目的，就是要通过建立其体制加强对上述包括中国共产党机关所行使的国家政治领导权和执政权等八个国家公权力和公权力机关及其公职人员以及其他六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使的公权力和公权力组织机构及其公职人员实施强有力的监督全覆盖，从而确保党和国家及社会内部所有公权力和公权力组织及其公职人员的权力行使和运作，都能始终不偏离正确的法律轨道，从而确保真正使党和国家及社会内部所有公权力和公权力组织及其公职人员都能切实做到依法用权、公正用权、廉洁用权，都能始终沿着正确的法律轨道进行，切实防止所有公权力的任性滥用，切实避免所有公权力组织及其官员干部和公职人员严重违宪违法和违规违纪现象的发生。
2、关于把权力全部关进法律法规制度的笼子中的几个不同监督主体各自应有不同职能分工的定位
这里所说现代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中几个不同监督主体各自应有不同职能分工的定位，就是指在现代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中应该作为关笼主要依靠力量和依靠主体的多个不同法定党和国家及社会监督组织和机构，各自应该分别扮演什么样的角色、应该依法行使什么样的监督职权职能，应该发挥什么样的监督作用，如何正确处理和协调他们之间的关系，理顺几个不同监督主体机构之间的职能分工，以形成现代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中的监督合力。这也是一个需要深入思考和进一步明确的重要问题。
我认为，在这方面当前应该重点思考和明确以下几个问题。
（1）关于中国共产党领导机关在现代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中应有领导主体的职能定位
2018年新修订的《中华人民共和国宪法》第一条明确规定，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。
党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确提出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”所以，党管官员干部是中国特色社会主义制度的一个基本原则，各级党的领导机关在当代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中，始终是依法管理监督官员干部的领导主体，始终要在其中起到总揽全局、协调各方的领导核心作用，这个原则在任何时期都不能有丝毫动摇。因此，设计建立现代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中的具体的法治体制时，必须认真考虑关于要如何坚持充分发挥各级党组织领导机关对当代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中所应有的领导核心主体地位和作用问题。
我认为，中国共产党领导机关在当代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中，应该严格依照2018年新修订的《中华人民共和国宪法》、《中国共产党章程》、2016年新修订的《中国共产党党内监督条例》”和党组织领导机关的有关工作条例，其中包括2020年9月颁布施行的《党中央委员会工作条例》、2019年9月颁布施行的《党组工作条例》、2015年12月颁布施行的《地方党委工作条例》、2019年1月颁布实行的《农村基层党组织工作条例》，2019年12月颁布实行的《国有企业基层党组织工作条例》等有关工作条例，以及其他有关党和国家法律法规的制度规定和要求，主要定位于要在其中坚持充分发挥其自身所应有的对国家和社会依法行使政治领导权和执政权的职权职能和作用。应该主要包括以下四个方面：
一是党的领导机关要负责从宏观上依法实施对当代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中的政治领导权，要负责把方向，管大局 ，定政策，保落实，对把权力全部关进法律法规制度的笼子中的工作通过法定程序实行全面领导。领导做好对此项工作路线方针政策和总体规划的制定并作出战略部署、组织协调和抓好贯彻落实工作。
二是要依法领导人民（通过人大）做好把权力全部关进法律法规制度的笼子中方面有关立法的工作。主要体现为确立指导思想、指引政治方向及提出立法建议，审批立法规划等。
三是要发挥党的领导机关总揽全局、协调各方的作用。依法做好领导和组织协调在现代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子中，应该作为关笼主要依靠力量和依托主体的，其中包括那些应该依法行使对党和国家及社会内部的公权力和公权力组织及其官员干部和公职人员实施监督权的多个各自依法依规具有不同特定监督职权和职能的不同法定政治监督主体和监督机构之间的关系，使他们那些政治监督主体和监督组织机构，既要各自依法独立行使其所应有的不同特定监督职权和职能，拓宽监督渠道，同时又要注意组织协调搞好他们相互之间的配合协作和互相监督制约，以使其形成现代中国把权力全部关进法律法规制度的笼子里的监督主体合力，确保监督实效。
四是要依法领导做好把权力全部关进法律法规制度的笼子里方面已有的宪法等国家法律法规和党内法规的执行和实施的有关工作。并注意同时做好自身应有的表率带头作用，自觉接受上下级和同级组织等各个方面对自身所应有的监督。
总之，各级党的领导机关应该是要始终做好把权力全部关进法律法规制度的笼子里工作的领导者，组织者、实践者、被监督者和表率。从而有利于更好地引领全党增强党章党规意识，更好地引领全国和全社会增强国家宪法和法律法规制度意识，自觉带头遵守执行党章等党内法规和宪法等国家法律法规制度，坚持在党章等党内法规和宪法等国家法律法规制度范围内从事其自身所应有的领导活动和执政活动，自觉维护党章等党内法规和宪法等国家法律法规制度的尊严和权威。
（2）关于党内纪检机关在把权力全部关进法律法规制度的笼子中应有监督主体的职能定位
2016年10月党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》”。《党内监督条例》是为了全面从严治党，强化党组织内部的监督，坚持党的领导，加强党的建设，确保始终做到立党为公、执政为民，保持党的先进性和纯洁性而根据《中国共产党章程》制定的一部重要党内法规。《党内监督条例》对党内监督的指导思想、基本原则、监督主体、监督内容、监督对象、监督方式等重要问题作出规定，为新形势下强化党内监督提供了根本遵循。所以，党的各级组织和纪检机关要自觉依规履行党内监督的职责，正确行使党内监督的各项权力。通过严格监督，通过坚持纪在法前、纪严于法，严格执行和维护党的纪律，促使党组织内部的公权力机关及其官员干部和公职人员都能确保做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。从而确保在党组织内部推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的依规治党依规治官的公职人员廉洁从政环境。增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。进而不断提高党的领导水平和执政水平。
同时，根据当代中国现实国情的实际，我们知道，在我国，95%以上的领导干部、80%的公务员是共产党员，他们构成了代表人民行使公权力的中坚。所以，加强党内对中国共产党内部的所有党组织和党员，尤其是对所有党组织的领导机关和领导干部特别是主要领导干部进行纪检监督，充分发挥党内纪检机关的纪律监督作用，加强党内纪律监督，对依法治官依法治权，对把权力全部关进法律法规制度的笼子中将会具有至关重要的作用。
因此，设计建立现代中国依法治权依法治官的具体的法治体制，必须认真考虑关于要如何坚持充分发挥各级党的纪检机关对当代中国依法治权依法治官工作中所应有的重要监督主体地位和职能作用的问题。
根据《中国共产党章程》和《党内监督条例》的规定，纪检机关是党内监督的专责机关，负责对所有党的组织及其领导干部和党员进行监督，重点是对所有党组织的领导班子特别是主要领导干部进行监督，其主要职责是监督、执纪、问责。
作为党内纪检监督机关，应该严格依照《中国共产党章程》和2016年10月颁布施行的《中国共产党党内监督条例》、2018年年10月颁布施行的《中国共产党纪律处分条例》及2015年10月印发施行的《中国共产党廉洁自律准则》等有关党内法规制度的规定和关于要建立健全党中央统一领导，党委（党组）负责全面监督，纪律检查机关负责专门监督，党的基层组织负责日常监督的党内监督体系要求，按照使党内监督与党外国家机关和人民群众监督相互配合相互促进形成监督合力的原则，认真履行纪检机关在党组织内部的专门监督责任，坚持纪在法前、纪严于法，严格执行和维护党的纪律，必须坚持充分发挥其自身所应依规行使的作为党内专门监督机关的职权职能和职责作用。这是对党内所有纪检机关在当代中国依法治权依法治官，对把权力全部关进法律法规制度笼子里法治体制建设中应负主要监督职责的科学定位。
我认为，要充分发挥纪检机关在当代中国依法治权依法治官和把权力全部关进法律法规制度笼子中所应有的职能作用，应该主要体现在要重点做好以下三个方面的工作：
1、关于纪检监督机关的监督对象，是中国共产党内的所有党组织和党员。其重点监督对象是所有中国共产党组织的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。
2、关于纪检机关监督的主要方式，是必须依规依纪进行，发挥同级相互监督作用，坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐。必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，让开展批评和自我批评、约谈函询红脸出汗成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的作为极少数。
3、关于纪检机关监督的主要内容和职责任务，是要根据其作为党内监督专责机关的性质，认真履行监督执纪问责职责，重点加强对所辖范围内所有党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策以及廉洁自律、秉公用权情况依规依纪进行执纪监督审查等。
总之，纪检机关作为党内监督的专责机关，在党和国家监督体系中处于重要位置，在当代中国把权力全部关进法律法规制度笼子中发挥着重要作用。同时，党内监督条例明确纪检机关依规履行党组织内部监督、执纪调查和处置等职责，赋予其必要的权限和手段；所以，纪检机关必须要依规认真履行党章和党内监督条例赋予的职责，谋划工作要运用法治思维，处理问题运要用法治方式，严格依照法定权限、规则、程序办事，不断提高纪检工作规范化法治化水平。从而确保正确地行使纪检监督权，切实地充分发挥纪检机关所应有的党内监督的“铁军”职能和作用。
（3）关于国家监察机关在当代中国把权力全部关进法律法规制度笼子中应有监督主体的职能定位
2018年3月第十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》。《监察法》是为了深化国家监察体制改革，推进全面依法治国，加强对党和国家及社会内部所有公权力和公职人员的监督，实现全面覆盖，消除公权力监督的真空地带，推进公权力运行过程法治化，压缩公权力行使的任性空间，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化而根据《中华人民共和国宪法》制定的一部重要国家法律。
所以，各级国家监察机关要依照坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的要求，自觉依法履行国家监察的职责，正确行使国家监察的各项权力。通过严格监督促使党和国家及社会内部所有依法行使公权力的官员干部和公职人员都能确保做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。从而确保在党和国家和社会内部推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的依法治权依法治官的公职人员廉洁从政环境。进而不断提高各级官员干部和公职人员治国理政的领导能力和管理水平。
因此，设计建立当代中国把权力全部关进法律法规制度笼子中的具体的法治体制时，必须认真考虑关于要如何坚持充分发挥各级国家监察机关对当代中国依法治权依法治官和把权力全部关进法律法规制度笼子里工作所应有的的重要监督主体地位和职能作用的问题。
根据《中华人民共和国宪法》和《监察法》等的有关规定，监察机关既是党的机关，同时又是国家监察机关，负责对在党和国家及社会内部所有行使公权力的公职人员进行全覆盖的监察监督，主要职能是监督、调查与处置。
作为国家监察机关应该严格遵照2018年3月新修订的《中华人民共和国宪法》和2018年3月颁布施行的《中华人民共和国监察法》、2020年6月颁布施行的《中华人民共和国公职人员政务处分法》等有关国家法律法规制度的规定，要坚持充分发挥其自身所应依法行使的对党和国家及社会内部所有依法行使公权力的公职人员监察全覆盖机关的职权职能和职责作用，履行监察职责，强化监督问责，严厉制约和惩治权力腐败，着力构建官员干部和公职人员不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。这是对各级国家监察机关在当代中国依法治权依法治官和把权力全部关进法律法规制度笼子里法治体制建设中应负主要监督职责的科学定位。
我认为，要充分发挥国家监察机关在当代中国把权力全部关进法律法规制度笼子中所应有的职能作用，应该并必须注意重点做好以下三个方面的工作：
1、关于国家监察机关的监督对象，应该是包括一是在中国共产党机关、人民代表大会及其人大常委会机关、人民政府机关、监察机关、人民法院机关、人民检察院机关、人民政协机关、民主党派机关和工商业联合会机关中工作的公务员，以及在参照《中华人民共和国公务员法》管理单位中工作的的公职人员；二是在法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的公职人员；三是在国有企业中从事管理的公职人员；四是在公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的公职人员；五是在基层群众性自治组织中从事管理的公职人员；六是其他依法履行公职的人员等上述六个方面的在党和国家及社会内部所有依法行使公权力的公职人员和有关人员全面覆盖。
2、关于监察机关的性质和监督工作方式，是由监察机关与党内纪检机关合署办公，其本质上既是党的政治机关，同时又是国家监察机关，必须同时在党组织的统一领导下和在人民代表大会及其人大常委会机关的直接监督下依法独立开展监督工作。
3、关于监察机关的工作任务和监督职责，应该主要是要依法独立行使国家监察职能的专责，严格依照宪法和《中华人民共和国监察法》等有关法律规定履行监督、调查、处置职责。
总之，监察机关作为国家监察监督的专责机关，在党和国家监督体系中处于主干位置，在把权力全部关进法律法规制度笼子中发挥着重要作用。监察机关作为监督公权力行使的国家监察专责机关，其设立的目的，在于实现对党和国家及社会内部所有行使公权力的官员干部和公职人员监察全覆盖，充分体现了全面依法治国的要求，同时，自国家监察机关组建以来，就实际采取了与党内纪检机关合署办公形式，从而实现了党内执纪和国家执法的贯通组合。同时，由于纪检监察机关合署办公，本质上是既是党的政治机关，又是国家监察机关。要在党组织的统一领导和在人民代表大会及其人大常委会的监督下开展监督工作。《中华人民共和国宪法》和《监察法》明确监察机关依规履行国家监察监督、调查、处置等职责，赋予其必要的权限和手段。所以，监察机关必须要依法认真履行国家宪法和监察法赋予的职责，谋划工作要运用法治思维，处理问题运要用法治方式，严格依照法定权限、规则、程序办事，不断提高监察工作规范化法治化水平。从而确保正确地行使国家监察监督权，切实地充分发挥监察机关所应有的国家监察监督的“铁军”职能和作用。
（4）关于关于人大机关在把权力全部关进法律法规制度笼子中应有监督主体的职能定位
在现代中国，确立什么样的宪法监督和人大监督制度，是涉及国家政治体制命脉的大事，也是决定依法治国依宪治国事业成败的大事。
根据《中华人民共和国宪法》的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关。地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。《中华人民共和国宪法》同时规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《中华人民共和国宪法》也明确规定，一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督，努力为人民服务。全国人民代表大会及其常设机关人大常委会依法赋有行使国家修改宪法和监督宪法实施的职权以及依法赋有监督国家行政机关、国家监察机关、国家审判机关和国家检察机关等同级国家权力机关工作的职权和职责。
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》也已经由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月通过，自2007年1月施行。《人大常委会监督法》是为了保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会，通过依法听取审议工作报告、组织执法检查、提出询问或质询等方式，对包括行政机关、审判机关、检察机关等同级国家权力机关的公权力运行情况进行工作监督，依法行使监督职权，推进依法治国而根据《中华人民共和国宪法》制定的一部重要国家法律法规。
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中明确规定，各级人民代表大会常务委员会，应当坚持在中国共产党的领导下，依据宪法和有关法律规定对同级其他国家权力机关的权力运行过程和履职情况实施工作监督，行使监督职权，促进国家机关依法行政，公正执法，依法公正行使其应由人民所赋予的那部分国家公权力。
由上可见，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定精神，我认为，人民代表大会及其人大常委会作为最高国家权力机关所应有的国家监督权，应该主要包括两个不同方面的监督职权职责和职能的内容。一是应由其依法独立行使的国家宪法实施监督权或合宪性审查权；二是应由其依法独立行使的通过听取和审议工作报告、组织执法检查、对规范性文件的备案审查、提出询问或质询、组织特定问题调查等方式，对包括行政机关、审判机关、检察机关等同级国家权力机关的公权力运行情况所实施的工作监督权。人民代表大会及其常委会作为法定最高国家权力机关，其对一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织所应依法实施的宪法监督权和对同级国家权力机关及其工作人员在履职过程中行使的国家公权力所实施的工作监督权，是国家宪法和法律赋予人民代表大会及其人大常委会所应有的国家最高层次的监督，是由国家宪法和法律赋予人民代表大会及其人大常委会所应有的重要职权。人民代表大会监督制度和监督体制也是党和国家监督体系中的一个及其重要的组成部分。
同时，党的十八大以来，习近平总书记和党中央对如何进一步加强人大监督工作，健全宪法监督制度这一问题也给予了特别重视，并提出了明确的要求。2012年习近平总书记在纪念宪法实施三十周年大会上讲话中明确提出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关，“要健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为，地方人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行”。2014年党的十八届四中全会进一步提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。党的十九大报告中也首次明确提出了要 “加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。 这都为我们遵循依宪治国法治体制和习近平关于“十一个坚持”的法治思想，加强人民代表大会及其人大常委会依法应有的宪法监督和工作监督提供了重要依据。
所以，设计建立现代中国依法治权依法治官依法治国和把权力全部关进法律法规制度笼子中的具体的党和国家监督体系和法治体制时，必须认真考虑关于如何要坚持充分发挥各级人民代表大会及其常委会作为法定最高国家权力机关在当代中国依法治权依法治官和把权力全部关进法律法规制度笼子中所应有的的重要监督主体地位和职能作用的问题。
这里必须紧密围绕其所应依法行使的包括以下两个不同方面的监督职权职责和职能的内容来进行科学的设计思考。
1、关于如何确保切实坚持充分发挥好人大机关所应有的依法独立行使的国家宪法实施监督权或合宪性审查权的主体职能和作用问题。
我认为，这里应该并必须注意重点做好以下两个方面的工作。
一是就其人民代表大会及人大常委会监督对象的确定范围来看，应该主要定位于既应包括现有依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的八个国家公权力和国家公权力机关及其公职人员，同时还应包括现有其他包括民主党派机关、工商业联合会机关和参照《中华人民共和国公务员法》管理机关等六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使公权力的公权力组织机构和公职人员。这样才能有利于真正确保实现人民代表大会及其人大常委会对党和国家及社会内部所有公权力组织和依法行使公权力的公职人员都能实施强有力的宪法实施监督的全面覆盖，从而确保使党和国家及社会内部所有公权力组织及其公职人员的权力行使和运作，都能始终不偏离正确的宪法轨道，从而确保真正使所有公权力机关和官员公职人员都能做到依宪治国依法治国，切实防止和避免公权力违法任性滥用和官员公职人员违宪现象的发生。
二是就其人民代表大会及人大常委会监督内容和监督方式的确定来看，就应该主要定位于是要对现有八个国家公权力机关和现有另外六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使公权力的公权力组织机构所制定和颁布实施的所有规范性文件以及作出的决定、决议和行政行为等内容依法进行宪法实施的监督或合宪性审查。通过这种宪法实施监督和合宪性审查的监督方式，来确保较好实现人大宪法监督权和合宪性审查的最终目的和目标。
2、关于如何确保切实坚持充分发挥好人大机关所应有的依法独立行使的对同级国家权力机关依法行使的国家公权力运行过程和履职情况进行工作监督的主体职能和作用问题。
我认为，这里应该并必须注意重点做好以下两个方面的工作。
一是从当代中国的现实政治国情实际出发，就其人民代表大会及人大常委会监督对象的确定范围来看，应该定位于主要是由人民代表大会及其人大常委会负责直接监督包括现有依法行使国家政治领导权和执政权的中国共产党机关等在内的八个国家公权力和国家公权力机关及其公职人员。而现有其他包括民主党派机关等六个方面的在国家和社会中某个特定范围内依法行使公权力的公权力组织机构和公职人员，可以通过国家行政机关或其他党政组织机构负责对其公权力运行情况进行直接监督和制约。这样有利于更好地确保使人民代表大会和人大常委会能够依法集中对包括上述依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的八个国家公权力机关及其领导干部和公职人员行使国家公权力的情况进行直接的有效的全面覆盖的监督和制约。并通过严格监督和制约，促使依法行使国家公权力的所有党和国家机关及其领导干部和公职人员都能确保做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。都能确保做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
二是就人民代表大会及其常委会监督内容和监督方式的确定来看，应该主要定位于是由其负责通过依法听取和审议工作报告、组织执法情况检查、提出询问或质询、组织特定问题调查等方式，对包括依法行使国家政治领导权的中国共产党机关等在内的依法行使国家公权力的所有同级党和国家机关的公权力运行过程和履职情况进行工作监督，从而确保使人民代表大会及其人大常委会切实依法行使起本应由其行使的所有监督职权职能和职责。通过人民代表大会及其人大常委会机关采取这种监督方式和实施这种工作监督，才能有利于确保较好地实现其对同级国家权力机关及其领导干部行使和运用国家公权力的整个工作过程和履职情况进行全面监督和实施有效权力制约，才能确保达到使依法行使国家公权力的所有党和国家机关及其领导干部和公职人员都能确保切实做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究，都能确保切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，都能确保切实做到更好地代表人民通过科学用权，民主用权和依法用权来领导和管理国家和社会各项事务，从而确保使党和国家机关及其领导干部和公职人员都能不断强化和牢固树立全心全意为人民服务的思想观念，不断提高其治国理政的领导水平和管理水平。
总之，我认为，人民代表大会及其人大常委会机关作为最高国家监督权力机关和宪法监督的专责机关，在党和国家监督体系中处于极其重要的位置，在把权力全部关进法律法规制度笼子里和依法治国依宪治国中发挥着重要作用。人民代表大会及其人大常委会机关所应有的国家监督职权和职责，就在于由其负责通过合宪性审查等方式实现对党和国家及社会内部所有公权力组织及其官员干部和公职人员行使的公权力实施国家宪法监督的全覆盖，以及由其负责通过依法听取和审议工作报告、组织执法情况检查、提出询问或质询、组织特定问题调查等方式，实现对包括依法行使国家政治领导权和执政权的中国共产党机关等在内的依法代表人民行使国家公权力的所有同级党和国家公权力组织的公权力运行过程和履职情况进行工作监督的全覆盖。
这里需要特别指出的是，根据国家宪法和法律的有关规定精神，在当代中国国家和社会范围内，作为应该对国家和社会行使政治领导权的中国共产党机关和作为应该对国家和社会行使宪法监督权和工作监督权的人民代表大会及其常委会机关这两个法定国家公权力机关之间在宪法实施监督和执法工作监督中所体现出的关系，应该是实际具有着最高政治领导权主体和最高政治监督权主体之间的关系的。但要确保正确处理好这二者之间关系，确保他们各自都能依照其法定职责和程序正确行使职权，还需要遵循宪法体制进一步将这二者关系予以法治化，制度化，程序化和规范化。
同时，这里需要说明，我认为，《中华人民共和国各级人大常委会监督法》是为了保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会，通过依法听取审议工作报告、组织执法检查、提出询问或质询等方式，对其他同级国家权力机关的公权力运行情况进行工作监督，依法行使监督职权，推进依法治国而根据原有《中华人民共和国宪法》制定的一部重要国家法律法规。应该说《人大监督法》自2007年1月施行以来，对更好地保障和加强人大监督工作发挥了一定积极作用。但是，随着新时代新形势新任务的发展变化，当前《人大常委会监督法》的有些条文规定和人大监督工作，还现实存在着不少监督盲区和与新时代我国要实行依法治国建设社会主义法治国家的新形势新要求很不适应的问题，比如，对人大常委会监督对象的规定范围上还不够全面覆盖，还明显存在着监督盲区，缺漏了不少本应由人大常委会监督而又未被规定要受其监督的国家公权力机关，致使有些国家公权力机关成了脱离人大监督和人大监督不了的法外“特殊机关”； 对人大常委会监督内容和监督职权职责的规定范围上还不够全面，缺漏了不少甚至十分重要的本应由人大常委会实施监督而又未被规定要受其监督的内容，还现实明显存在着较大的监督局限性；对人大常委会的监督体制和和监督方式的规定上还不够科学和完善，在宪法规定和理论上应有的监督权力与现实中实有的监督权力还相差甚大，因而导致使其在国家权力监督上还缺乏应有的刚性和实效性；人大常委会机关监督责任不够明确、监督制度操作性和实效性不强等一些与新时代新任务的要求不相适应的问题。所以，形势发展需要我们应该严格遵宪法体制体制和根据党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神和要求，尽快对原有《各级人大常委会监督法》进行进一步的适当修订和完善，通过明确职责权限、完善有关法律制度，把宪法监督和人大监督严起来、实起来，把国家最高权力机关的权威性、人民性监督作用发挥出来。从而确保使人民代表大会及其人大常委会对党和国家及社会内部所有公权力组织及其官员干部和公职人员所应实施的宪法监督工作和对其他同级国家权力机关公权力运行情况的工作监督都能有法可依，并确保使其切实抓好认真贯彻落实。进而确保使人民代表大会及其人大常委会机关尽快适应新时代新任务的要求，以与时俱进，改革创新的精神，在中国共产党的领导下，依法认真履行国家宪法和《各级人大常委会监督法》赋予的职责，严格依照法定权限、规则、程序做好自身监督工作，不断提高其监督工作的规范化法治化水平。从而确保正确地行使人民代表大会及其人大常委会机关的最高国家监督权，切实地充分发挥人民代表大会及其人大常委会机关所应有的最高国家监督机关的职能和作用。
只有这样才能有利于确保使人民代表大会及其人大常委会更好地适应新时代新形势和所面临的现实问题给人大监督工作提出的新的要求，进一步完善人民大表大会监督制度，创新人民代表大会监督方式，提升人民代表大会监督质量，从而确保更好地使党中央提出的全面推进依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家的重大决策部署，得到更好地全面贯彻落实。
（5）关于基层行政村村务监督委员会在把权力全部关进法律法规制度笼子中应有监督主体的职能定位
据中国媒体报道，从2004年2月份以来，浙江省武义县在后陈村进行“完善村务公开民主管理工作”试点中，建立健全了<村务管理制度>和<村务监督制度>两项制度，并在2004年创设了民主监督机构村务监督委员会。村务监督委员会专门负责监督村两委严格按照制度规定管好村务。由于村务监督委员会制度的实施，扩大了村民对村务的知情权.参与权.监督权，既给村两委加上了一道“金箍咒”；又能起到加强沟通，解惑释疑，化解群众内部矛盾，密切党群干群关系，促进农村稳定和发展的积极作用。所以，浙江武义县后陈村的做法，已经被称为所谓“后陈经验”引起全国的关注， 同时中央根据当前形势需要已经决定在全国范围内着力推广浙江武义县后陈村建立村务监督委员会的所谓“后陈经验”为此，2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。
《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》是党的十九大后党中央为了贯彻落实十九大精神，适应当前新形势新任务的需要和根据中央有关要求和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，通过制定更加精准、具体的制度来进一步加强对基层行政村内部村两委权力组织行使公权力的整个过程和依法履职工作情况实施有监督和约束，同时防止和避免村级小微权力任性滥用和村官腐败而作出的一项重大举措和重要部署。《意见》以当前实际存在着的有些村两委干部用权行为不够规范，对村官进行经常性监督不够及时和小官巨贪严重违纪违法等现实问题为导向，进一步明确和细化了村务监督委员会的总体要求、人员组成、职责权限、监督内容、工作方式、管理考核、组织领导等七个方面，具有很强的实际操作性。同时也为确保使村务监督委员会更好地实施其有效监督工作有章可循，提供了制度上的保障。村务监督委员会的成立，对村两委而言就是“身边的监察委”，有着“尚方宝剑”的震慑，所以，《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》对确保从源头上有效制约村级公权力和村两委和村官公职人员公权力的滥用，使村级公权力运行公开化和法治化，加强村级民主监督，提升乡村治理水平，推进乡村治理体系和治理能力的现代化，都具有着至关重要的作用。因此，设计建立现代中国依法治权依法治官的具体的法治体制时，必须认真考虑关于如何要坚持充分发挥基层农村行政村村务监督委员会机构在当代中国依法治权依法治官中所应有的重要监督主体地位和职能作用问题。我认为，要坚持充分发挥基层农村行政村村务监督委员会机构在当代中国把权力全部关进法律法规制度笼子中所应有的重要监督主体地位和职能作用，应该并必须注意重点做好以下几个方面的工作：
一是，根据《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》的规定，要坚持村党组织领导核心地位不动摇，村务监督委员会要在党的领导下实施严格依法监督，依法行使职权，促进村级事务公开公平公正。
二是，关于村务监督委员会的职责权限，是要对村务、财务管理等情况进行监督，受理和收集村民有关意见建议。具体包括有以下权利：（1）知情权。列席村“两委”会议等。（2）质询权。对村民反映强烈的村务和财务问题进行质询，并请有关方面作出说明。（3）审核权。对民主理财和村务公开等制度落实情况进行审核。（4）建议权。向村“两委”提出村务管理建议，必要时可向乡镇党委和政府提出建议，但不得干预村“两委”日常工作。（5）主持民主评议权。主持对村内公职人员履行职责情况进行民主评议，
三是，关于村务监督委员会的监督内容，是要重点加强以下方面的监督：（1）村务决策和公开情况。主要是村务决策是否按照规定程序进行，村务公开是否全面、真实、及时、规范。（2）村级财产管理情况。（3）村工程项目建设情况。（4）惠农政策措施落实情况。（5）农村精神文明建设情况等事项。
四是，关于村务监督委员会的监督工作方式，一般是按照以下方式实施监督：（1）收集意见。通过收集意见建议，确定监督事项。（2）提出建议。围绕监督事项，及时向村两委反提出工作建议。（3）监督落实。对监督事项进行全程监督，及时发现并纠正存在的问题。对发现的违纪违法问题，及时向村党组织、乡镇党委和政府及纪检监察机关报告。（4）通报反馈。通过公开栏、召开会议、个别沟通等形式，及时通报反馈监督结果。
总之，我认为，村务监督委员会的成立，对村两委而言就是“身边的监察委”，有着“尚方宝剑”的震慑。同时，中央《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》以当前基层农村行政村实际存在着的现实问题为导向，进一步明确和细化了村务监督委员会的总体要求、人员组成、职责权限、监督内容、工作方式、管理考核、组织领导等七个方面，具有很强的实际操作性。为确保使村务监督委员会更好地实施其有效监督工作明确了职责，赋予了其必要的权限和手段。所以，村务监督委员会必须要依章依规认真履行其赋予的职责，谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，严格依照法定权限、规则、程序做好村务监督工作，不断提高村务监督工作的规范化法治化水平。从而确保正确地行使其应有的村务监督权，切实地充分发挥村务监督委员会在当代中国依法治权依法治官和把权力全部关进法律法规制度笼子中所应有的监督职能和作用。
（6）关于政协民主监督机关、行政监督机关、人民检察院法律监督机关、审计监督机关、新闻舆论监督机构等各类法定监督组织机构在当代中国把权力全部关进法律法规制度笼子中应有监督主体的职能定位
根据国家宪法和有关法律法规的规定，在当代中国国家和社会内部，包括人民政协机关，行政监督机关，国家监察机关，审计机关，新闻舆论机构等都是实际具有着某种特定的法定监督职权职责和职能的组织机构。所以，设计建立现代中国把权力全部关进法律法规制度笼子中的具体的法治体制时，也必须要认真考虑关于如何坚持充分发挥他们这些组织机构在其中所应有的重要监督主体的地位和职能作用问题。
我认为，这里应该根据包括人民政协机关，行政监督机关，国家监察机关，审计机关，新闻舆论机构等组织机构自身所应实际具有着的某种特定的法定监督职权职责和职能，并紧密结合他们各自所应承担的主要业务工作特点，注意坚持充分发挥他们这些组织机构在当代中国把权力全部关进法律法规制度笼子中所应有的特定监督职能和作用。
综上所述，我认为，只有这样，才能有利于我们在当代中国党和国家及社会内部把权力全部关进法律法规制度的笼子里的监督体系中，使上述各个部分相互关联，相互配合协作，相互促进。从而形成以党的领导为统领，以党内纪检机关的纪律监督为基础，以国家监察机关和人民代表大会及其人大常委会机关的宪法法律监督为主导，推动基层村务委员会等组织的民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互配合协作的完善的党和国家监督体系，从而确保在当代中国真正建立起一种科学的现代中国把权力全部关进法律法规制度笼子中和依法治权依法治官依法治国依宪治国的的法治体制和宪治体制，进一步增强党和国家监督的严肃性、协同性、有效性，最大程度发挥出依法治权依法治官和依法治国依宪治国的整体监督效能，从而确保使其取得更好的监督效果，确保更好的实现把权力全部关进法律法规制度笼子里和依法治国依宪治国的党和国家监督工作目标，更好的完成推进国家治理体系和治理能力现代化的工作任务。 2020-12-17日
作者单位：中共山东省委党校退休教师
电子邮箱：[email protected]
邮编：250014微信和电话：13287728956
附：主要参考资料
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4、《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》，胡锦光 ，《法学家》2020年第5期。
5、《国家监察体制改革若干问题探析》，吴建雄 ，《新疆师范大学学报》2019年第5期。
6、《党政机构融合与行政法的回应》，中国政法大学教授林鸿潮，发表于2020年3月12日中国社会科学网和光明网光明学术栏目。
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9、《党委立宪与当代中国政治体制的改革》，霍宪森，发表于2005年2月14日燕南学术网中国研究栏目和光明日报电子期刊学术观点栏目。
10、《有限党委制是中国特色政治体制改革的必然趋势》，霍宪森，发表于2020年2月价值中国网。
11、《政治体制改革的关键是完善人民代表大会监督制度和监督体制》，霍宪森，2020年4月15日发表于价值中国网政经栏目。
12、《中国政治体制改革的理论研究方法要尽快从书斋走向现实一一对当代中国政治学理论研究方法转型问题的思考》，霍宪森，发表于2005年1月25日燕南学术网中国研究栏目和光明日报电子期刊杂志学术观点栏目。
13、《论民主集中制的科学含义及其具体实现形式一一在与时俱进中深化对民主集中制基本问题的认识》，霍宪森，发表于2004年9月10日中国政治学网政治学前沿栏目。同时被半月谈网以题为《解析民主集中制的科学含义》一文转发于其2011年纪念中国共产党成立90周年专栏，并由求是杂志网同时转发此文。
14、《我的中国特色政治改革理论研究二十年》，霍宪森，发表于2020年2月价值中国网。
15、《中国共产党章程》和有关党内法规及《中华人民共和国宪法》和有关国家法律法规。
16、《论党内法规在依法治国中的作用》，姜明安，《中共中央党校学报》2017年第2期 。
17、《中国依宪治国和法治政府建设的主要特色》，姜明安，《政治与法律》2019年第8期。