黄穗诚

 

国务院总理温家宝8月1日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了关注、解决民生问题重要举措的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，内容丰富而深刻，亮点很多——

 

一、房地产业发展根本目的是改善群众居住条件

 

党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。

 

亮点解读：《若干意见》开头的这句话，为房改和房地产业今后的发展指明了方向。住房问题是群众最关心，也是与群众利益最密切的问题。房地产业首要的社会功能不是投资和投机，而是要满足居住需求。房改和房地产业发展，根本目的是为了改善群众居住条件，而不是主要“为富人建房”。

 

建设部部长汪光焘年初在2007年全国建设工作会议上指出，从十多年改革与探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障，构建多层次住房保障体系是政府的责任。经有关部门在充分调查研究，在广泛听取意见的基础上，研究起草并经国务院讨论并原则通过的《若干意见》指出，20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。为切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，《若干意见》要求建立廉租房制度，解决低收入家庭住房问题，“把解决城市（包括县城，下同）低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”

 

为了住房领域社会公平，《若干意见》重申要“加强单位集资合作建房管理。单位集资合作建房只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划前提下，经城市人民政府批准，并利用自用土地组织实施。单位集资合作建房纳入当地经济适用住房供应计划，其建设标准、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定执行”，强调“各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售”。

 

二、廉租房扩大至城市低收入家庭

 

以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，加快集中成片棚户区的改造。对集中成片的棚户区，城市人民政府要制定改造计划，因地制宜进行改造。积极推进旧住宅区综合整治。力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。

 

亮点解读：廉租住房保障范围，以前主要是住房困难的低保家庭，提法是“住房困难的最低收入家庭,可以申请城镇最低收入家庭廉租住房”（建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》），其他多数低收入住房困难家庭由于没享受这一政策，既无力购买经济适用住房，也不能享受廉租住房保障，住房困难很大。截至2006年底，全国共有26.8万户家庭通过租金补贴和实物配租等方式解决了住房困难。但全国人均住房面积在10平方米以下的低保家庭有400万户（如果扩大到低收入家庭，总共有近1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%）。为了使更多的低收入家庭得到基本的住房保障，分享改革和发展的成果，《若干意见》把保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入家庭：“以城市低收入家庭为对象”，“进一步建立健全城市廉租住房制度”，“逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。‘十一五’期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。”“使低收入家庭住房条件得到明显改善”，体现了党中央、国务院始终“把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的”。

 

在“改善群众居住条件”中，使“农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善”的提法具有前瞻性：“多渠道改善农民工居住条件。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。农民工集中的开发区和工业园区，应按照集约用地的原则，集中建设向农民工出租的集体宿舍，但不得按商品住房出售。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍。有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。”

 

城市化的发展，会有大量农村人口向城市迁移，进入城市从事第二、三产业。据国家统计局数据，从1990年开始，我国每年大约有1％的农村人口转为城市人口；除此之外，每年还有1.4亿人口在城市和农村之间流动，等待进入城市定居的机会。今后15～50年，我国城市化水平至少会提高约30个百分点，达到65%～70％，才相当于当今中等发达国家的水平。假设我国城市化水平2020年达到50％，2050年达到70％，那么，到2020年，城镇人口比1997年大约翻一番，达到7.45亿人。农民工在城市里的住房需求，成为未来房地产业发展的重要因素，给住宅市场带来极大的发展空间。但目前不少城市的商品房价，已远远超出本地大多数人购买力的实际承受能力，更不用说农民工了，这将严重阻碍城市化的发展、房地产业的进一步发展。居住是人最基本的生存条件，如果这些新增人口中低收入者买不起房子，那么，城市化的进展也会大受影响。只有房地产市场成为大多数人的、平民化的市场，这个市场的繁荣与发展，才能进入一个全新的阶段，房地产业才能在国民经济新一轮发展中，发挥应有作用。

 

三、廉租房主要在小区中配建

 

土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。新建廉租住房主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购；也可以考虑相对集中建设。积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。

 

亮点解读：以前我们一谈城市发展，往往就想到拆迁。低收入的老居民常常被迁到偏远的地方去住，腾出地方建高楼大厦。这往往造成城市的服务人员必须远距离上班，结果造成交通超载。政府又得拿纳税人的钱治理交通和环境污染。如果把这笔钱花在社会保障性住房建设上，让低收入的城市服务人员就近居住，难道不是更有效率吗？但社会保障性住房曾被认为是不符合市场规律。不过，如果没有这样“非市场经济”的住房制度，城市发展就会受到局限，甚至市场本身也会受到伤害。有专家指出：美国波士顿、纽约等大都市，充满了有钱人，如果是绝对的市场竞争，城市周围方圆几十英里，都可能被这些有钱人占据。但城市的发展离不开穷人，房价过高，又没有社会保障性住房，这些穷人在城市和城市附近没法住，就无法为城市提供服务。面对这种局面，要么就给这些人大幅度地涨工资，让他们买得起高价的商品房，要么就给他们提供住房福利。涨工资会提高城市管理和企业运营的费用，使城市失去竞争力。因而，美国的一个城市或镇，常常规定必须有一定百分比的住房是社会保障性住房，达不到就受惩罚。美国政府在把土地租卖给开发商，一般规定开发商必须建百分之十几（平均而言）的中低档公寓，或租或便宜卖给低收入家庭，在有些州，开发商也可选择付政府一笔钱。

 

《若干意见》关于新建廉租住房“主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建”的提法，体现了这个思路。

 

“对廉租住房和经济适用住房建设用地，各地要切实保证供应。要根据住房建设规划，在土地供应计划中予以优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出”，“土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例”，“在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购”，“有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租”，“鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租”，则反映了今后发展房地产业的思路：政府作为解决低收入家庭住房困难的主体，要发挥主导作用，同时引导社会各界积极参与；把改善群众居住条件作为房地产业发展的根本目的；通过市场运作，要使廉租房和经济适用房建设更讲求效率，使之投入少而质量更好。

 

四、住房面积控制在小套型

 

新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内。

 

经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。

 

城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。

 

亮点解读：建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局自2004年3月1日起施行的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定：“城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％。”这次出台的《若干意见》把廉租住房“套型建筑面积”具体落实为“控制在50平方米以内”，防止了有人钻空子，且与新规定的经济适用房面积（建筑面积控制在60平方米左右）相衔接，也与普通住房套型面积90平方米以下的规定相衔接，并规定：“凡过去文件规定与本意见不一致的，以本意见为准。”

 

《若干意见》在扩大廉租住房保障范围的同时，还再次明确经济适用住房的供应对象为城市低收入住房困难家庭。这样，低收入住房困难家庭租赁或购买住房的需求，在廉租住房制度和经济适用住房制度的基本政策框架内，可以得到基本解决。

另外，把廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内，经济适用房套型建筑面积控制在60平方米左右，可促使一些住进社会保障性住房后，富起来驾汽车住经济适用房的人感到不舒适而尽快搬离。

 

经济适用房的套型面积，建设部、国家发展改革委、国土资源部、中国人民银行《经济适用住房管理办法》的提法是：经济适用住房要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右。《若干意见》把经济适用住房“套型建筑面积”确定为小套住房面积，是基于：城市土地量是有限的，我国目前要面对世界上最突出的人地矛盾：在只占世界１０％的耕地上，承担着世界２２％的人口—１３亿人口的吃饭问题。一边是城市人均用地面积已经严重超标，而另一边是全国新增建设用地连续7年持续增加：发达国家人均城市用地是88.3平方米。我国664个城市城镇居民人均用地已达到113平方米。城市化的发展，会有大量农村人口向城市迁移。如果要满足这些增加的城镇人口居住问题，建设用地还要大量增加，这显然是我国土地资源短缺状况不能承受的。《若干意见》重申，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。汪光焘今年1月23日在2007年全国建设工作会议上说：“90平方米占70%的导向，是关系到土地、能源、资源问题的导向，是关系到谁养活中国人的导向！”针对目前房地产市场上对“90平方米以下住房占70%以上”目标存在的非议，汪光焘指出，是否坚持“90平方米”是一个立场问题，套型建筑面积90平方米以下的新建住房面积，占年度住房开发总面积70%以上的结构比例要求，不得有“丝毫折扣”，必须坚定不移地调整住房供应结构，实现90平方米以下住房占70%以上的目标，扭转近几年来90平方米以下套型供应量占比不足20%的状况。

 

有人指出：一个健康的房地产市场应当是，政府帮助少数低收入家庭解决住房问题，绝大多数工薪阶层和中等收入者买得起普通商品房，高价商品房则由高收入者购买，应该是一个中间大、两头小的合理结构。

 

90平方米的套型建筑面积住房以“70%”的具体指标进行量化，成为市场主流商品房套型后，供货量多，价格自然会下降，这对满足绝大多数人的住房需求是有利的。至于想升级换代需大户型套间的阶层，那30％供货量、价钱贵一些的住宅，是最佳的选择。