政策漂移不定导致乱象丛生

徐滇庆

加拿大西安大略大学   北京大学中国经济研究中心

漂移不定的房地产政策

近年来，房地产市场乱象丛生。为了抑制房价暴涨，今天出台一个政策，明天再出一个政策，实在够忙的了。

在1998年国发23号文件中规定“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系，其目标群体是中等收入和低收入家庭。大约占全社会家庭总数的70%。”当时很明确地把经济适用房当作住房供应体系的主力。

五年之后，国发[2003]18号文件作了一些修改。“经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房。其目标群体是中等偏下收入和低收入家庭。大约占全社会家庭总数的30%。”显然，政府政策的重点从“以经济适用房为主”变成了以普通商品住房为主。经济适用房的目标群体由全社会家庭总数的70%下降为占30%左右的“中等偏下和低收入家庭”。在这个文件中经济适用房拥有政策“保障性质”的同时又属于商品住房。把市场和计划捏和在一起，逻辑混乱，反映出该政策还带着计划经济的烙印。

2003年以后实行全面的土地“招拍挂”，价高者先得。从此地价节节上升。开发商取得高价的土地之后全盖高挡住房，结果，在一些大城市形成了以高档商品房为主的住房供应体系。开发商优先考虑少数富人对高档房的需求而置多数民众于不顾。房价飞涨，怨声载道。

2005年出台“国八条”，2006年又来了一个“国六条”。限价房引起的争论尚未平息，又出来一个“经济适用房管理办法”。政策越整越多，越来越复杂，让人眼花缭乱，无所适从。看起来，在出台新政策之前是不是先整理一下思路，探讨一下房地产政策的出发点。我们到底想要一个什么样的住房供应体系？

头痛医头，脚痛医脚

为了压抑房价暴涨，政府推出经济适用房和限价房。据说限价房政策的初衷是改变住房供应结构，平抑高涨的房价，满足中低收入家庭自住需求。解决一部分无能力购买普通商品房又超过经济适用房购买条件的“夹心层”，从而形成商品房、限价房、经济适用房和廉租房四个层面的住房供应体系。政策制定者的基本用意是给高收入家庭提供商品房，对中等收入家庭提供限价房，对中低收入家庭提供经济适用房，对低收入家庭提供廉租房。

这一设计似乎照顾到了各种群体的利益，各种收入家庭各得其所。可是，这个设计有三个大缺陷。第一，没有从产权意义上界定住房的性质，第二，没有规定如何划分购买限价房、经济适用房和廉租房之间的界限。第三，没有弄清政府在房地产市场上应当起到的作用，角色混淆。结果，按下葫芦浮起了瓢，房地产市场的混乱非但没有终结反而越来越乱。

事实上，无论是限价房还是经济适用房都举步为艰，没有按照政策设计者的意愿得到发展。北京市好不容易推出了一些限价房，几乎没有得到什么好评。民众似乎并不卖帐，他们抱怨限价房质量低，位置差，价钱并不便宜，北京的首批限价房最低售价为6250元/平方米（新京报，2007年5月25日），老百姓还是买不起。经济适用房的处境更糟糕，问世以来备受责难，总也长不大。2004年全国经济适用房投资占房地产总投资的比例不到5%。2005年1-10月，全国经济适用房投资下降了11%，供应量与上年同比下降1.6%。（楼市财讯，2007年3月）在全国各省市当中北京市是推行经济适用房的主力。2006年北京市商品房销售面积2271万平方米，其中经济适用房销售面积只有192万平方米，约2万套，仅占销售面积的8.45%。杯水车薪，解决不了多少问题。

即便如此，在经济适用房的分配环节上还是屡屡出事。为此，北京市在2007年6月7日出台了《北京市经济适用房管理办法（试行）》，对申请人的家庭人均住房面积、家庭收入、家庭资产等做出详细规定，除此而外，申请人还必须取得本市城镇户籍满五年，年满18岁（新京报，2007年6月8日）。众所周知，这些信息很难核实，于是建立复杂的三级审核，二级公示的管理制度。由于僧多粥少，还要求已通过审核者申请轮侯。老百姓抱怨说，如果不走后门，还不知道要等到猴年马月。有关经济适用房的各项规定越来越复杂。世界上的事情一旦闹成繁琐哲学，离开死亡就不远了。

政策及其操作要公开透明，这就要求简单、规范、明了。如果搞得很复杂，就做不到透明，就无法监督和约束。规则不统一势必政出多门。对政策理解的差异将制造在不同规则之间打擦边球、钻空子的机会。能够钻这样空子的必然要有权或者接近权力，这很容易产生腐败。政策和规则必须简单、透明。只有简单才能透明，才有利于一般民众。

政府作用与市场机制

引起混乱的根本原因就是我们制定政策的出发点并不清晰，没有在理论高度上琢磨明白这些政策的理论基础。

通常政府作用被称为“看得见的手”，而市场机制被叫做“看不见的手”。改革开放28年的历史已经反复证明，只要是市场能解决的事情，就应当交给市场。除非市场失灵，政府才有必要插上一手。政府在经济发展中的主要作用就是提供国家安全、法制基础和稳定的宏观环境，例如，稳定的货币供给、物价、合理的利率和汇率；保护资源和环境；反对垄断，维护公平的市场竞争秩序；照顾缺乏竞争力的弱势群体。

国民财富分配有三个层次：第一次分配是通过市场竞争实现多劳多得；第二次分配主要是通过税收和政府的转移支付来帮助社会弱势群体。政府应当建立社会保障体系来帮助穷人。其中最主要的就是在医疗、教育、住房等方面的转移支付。第三次分配是通过各种非政府组织实现的社会自我救助。例如各种慈善机构和希望工程等等。中国在这个方面才刚刚起步，美国各种非营利的慈善组织拥有大量财富，每年的总费用占GDP的9%。

在经济学中效率和公平是一对永恒的矛盾。一般地说，在财富分配的第一层次中追求效率，第二和第三层次的目标是增进社会公平。因此，政府住房政策的目标应当清楚地分为两个部分：第一是鼓励竞争，提高效率，多劳多得，第二是照顾弱势群体，促进社会公平。

因此，必须搞清楚，应当鼓励哪些人投入竞争，哪些人属于应当照顾的弱势群体？当前，几乎所有关于住房政策的文件都强调“要帮助解决中低收入家庭解决住房问题”，导致住房市场混乱的根源，追根究底，很可能就在这里。

绝对不能补贴中等收入家庭

什么是“中低收入家庭”的定义？

按照家庭收入来分，一个成熟的社会应当呈橄榄型。中间大，两头小。有各种各样划分家庭收入的标准。例如，把收入最高的40%称为高收入和中等偏高收入，中等和中等偏低收入占40%，低收入家庭占另外的20%。或者，把收入最高的10%称为高收入，把最低的10%称为低收入家庭，其余的都算中等收入。划分中低收入的标准原本不重要，在哪儿划线都可以，各有各的道理。世界银行把各国划分为高收入国家、中等收入和低收入国家也并没有绝对的定义，况且这个标准还随时间有所变动。然而，无论什么定义，从相对关系来看，中等收入家庭都占人口的多数。

就像一个人不能拔着自己的头发离开地球一样，经济学理论告诉我们，在任何时候都不要试图给中等收入家庭发放补贴。给多数人发放补贴无异于增发货币。如果政府许诺给每个家庭补贴十万元，其结果只能是恶性通货膨胀，除了物价飞涨之外，谁也得不到好处。

如果做不到对所有中等收入家庭发放补贴，能不能只照顾其中的一部分人？显而易见，如果只补贴一部分人，导发的矛盾要比解决的问题更多，更严重。到底根据什么原则在为数众多的中等收入家庭中来分配极为有限的资源？如果没有清晰的原则，最后只有二条路可供选择：第一靠权利分配，结果是腐败。第二靠排队。如果排队排的是球票、戏票，问题不大。如果排的是房号，一个房号值几万元，十几万元，那么必然引诱各种力量来追逐暴利，最终可能会闹出黑社会来。

如果政府说要帮助“中低收入家庭解决住房问题”，成千上万的家庭都会说应当照顾自己。可惜资源有限，根本就不可能照顾那么多家庭。那么是否想想，究竟哪些家庭最应当得到照顾？比上不足，比下有余。在最应当照顾的人群尚未得到照顾之前，过分强调依靠国家来改善自己的住房条件难道理直气壮吗？有许多年青人，特别是一些网友，大喊买不起房子，在舆论上很有些影响力。在网上的舆论主流反映的是中等或中等以上家庭的呼声。他们对于各级政府官员和新闻媒体的影响很大，很容易引起社会的关注。但是，在有限资源的前提下，理应先照顾最穷的穷人。能上网的人总还不至于睡马路吧？是不是到那些连贫民窟都不如的棚户区看看，究竟什么叫做“低收入家庭”？和那些生活在最底层的民众相比，应当先照顾谁？

在讨论房地产政策时，重点是在讨论根据我们的国力有多少低收入家庭应当纳入住房保障体系。尽管近年来国力得到大幅度提升，但是我们仍然没有能力来补贴所有人的住房，也没有必要这样做。因此，在研究住房政策的时候应当把“中低收入”当中的“中”字刨出去。

桥归桥，路归路。从政策角度来讲，只有两大类住房：一类是社会保障性质的住房，一类是商品房。具有社会保障性质的住房理应由政府来管，利用转移支付手段来照顾穷人和社会上的弱势群体。对于中等和中等以上收入家庭来说，应当鼓励他们参加竞争，努力劳动，积累财富，购买商品房，逐步改善自己的居住条件。在他们改善居住条件的同时也推动了经济发展。

（本文发表于7月16日《中国房地产报》“燕东随笔”专栏）

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