区域协调发展根本在于行政协调

    近年来，我国提出了不少区域协调发展的设想，也打造出来了不少的概念，大到省的五年规划，小到县级市的规划中，都能看到区域协调发展有关的论述。类似经济带、经济圈、城市群、产业群的概念随处可见。最近，《广西北部湾经济区发展规划》获得国务院批准正式实施。应该说，随着区域发展理论的不断完善和运用，无论是中央还是地方都制定出了不少的有建设性的区域协调发展战略，合理规划，能够大大加快地区经济的发展，形成良性的协调互动发展。但是，由于区域之间的协调困难，最后使得许多战略成了空概念，原先提出的很多不错的区域发展设想最后都没有得到很好的实施，并没有达到最初规划设想的效果，这原因是多方面的，而最根本的还是行政方面的原因：

    （一）当前的行政管理体制下，各个地区各自为政，考虑各自的利益，协调很困难。行政分界下的各自为政是很多区域发展设想无法实施的最重要原因。以京津冀三地为例，在2005年，亚洲开发银行曾资助河北省做了一个研究课题，得出的结论是河北省周边存在一个“环京津贫困带”，北京天津被大量的河北贫困村所包围。后来河北省在制定发展规划时，也提出了对接京津冀的战略设想，但到目前为止还没有看出什么效果。很多人把京津周围的贫困村现象归结为大树底下不长草、倒吸收现象，其实这些都是外在表现形式，最深层次的原因还是来自于行政划分下的各自为政，只顾自己利益导致的。北京以行政手段从河北获取资源之后，并没有给河北省给予补偿，对于河北省提出的与北京对接的规划，同样也不理会。最简单的一个例子，要发展先修路，北京通往承德的京承高速京冀交接处至今没有修通，北京市内段就修到六环，现在承德来北京，走京承高速还要走一段国道。这段路的修通对河北是获益最大的，北京受益可能要小一些，北京投资修通这段路是有正外部性的，同时也是一个帕累托改进，但是北京市至今没有把这条路的修通列入议程。
    行政划分下以自己所在区域利益为中心，最终影响了经济效率。再以滨海新区为例，从1994年成立到2004年的十年间，滨海新区所在的地区虽然取得很大的发展，但滨海新区所在的土地上有多个同为厅局级的管理单位，滨海新区管委会的协调能力比较弱，不能在新区所在的土地上进行整体规划、管理和协调，区内的资源整合和合理配置就无法实施，还存在一定内耗，影响力发展。而十一五规划中把滨海新区列为综合改革配套试验区，并提格之后，这个问题才得以解决。因此，平级的行政关系是最难协调的，也是对区域协调发展障碍最大的。不平级的又没有直接管辖关系的可能更难，例如成渝经济带，其出台的过程本身充满坎坷，而前途可能也充满坎坷，成败的关键还要看行政上的协调。

    所以，笔者认为，长三角和珠三角的出现和繁荣，更带有偶然性，是因为早期发展过程中可选择发展的产业多，并没有造成区域的恶性竞争，所以，在各个城市形成了不同特色的产业分布，才形成了今天的协调发展的态势，在今后的产业发展定位上才避免了冲突。如今全国很多地区在城市和产业定位上雷同，充满竞争，因为位置相邻的两个城市，所谓的区位优势可能是基本相同的，所以也没有理由让其中的一个城市放弃原来的规划定位，每个城市都要发展，都有自己的利益。因此，我国经济发展到今天，行政管理的协调要比区域规划更重要。真正的区域协调发展，是以区域行政管理协调为前提的，新滨海新区就是最好的例子。

    （二）战略没有延续性。一个领导一个想法，一届政府一个特色。我国许多地方政府换届之后，一般都要打破前任的框架，提出新的思路，不管以前制定的战略到底合理不合理，新的思路是不是切合实际，但必须要有新，这也导致了我国许多地区的发展战略没有延续性。本来一届政府通过科学规划确定了今后二十年的发展战略和规划，新领导上任之后，马上又全部推翻，重新制定新的发展规划。这是纯粹是出于政治的考虑，要体现新政府的能力和思路，要不同于往届。这种战略没有延续性的直接后果就是资源的巨大浪费，无论是人力、物力还是财力。一届政府制定的区域发展战略，可能因为五年内没有见到成效，到下届政府因提出了新的设想而被废止了，当然与别的区域协调发展的一些设想也可能最后被抛弃。区域发展战略要能做到不受政府换届的影响，而长期延续，可能需要通过更高一层的行政管理来协调。在现有的行政管理体制下，还没有看到比此更为有效的手段，行政体制改革任重道远。

    我国经济发展不平衡，区域协调发展仍然是我国未来几十年需要重点解决的问题，笔者认为，要真正做到区域的协调发展，必须首先在行政管理层面上实现协调，然后通过自上而下的长期发展规划为指导，合理进行产业布局，同时保持战略规划的延续性，只有这样才能真正实现区域协调发展的目标。

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