可操作性问题才是最急需解决的
——建立全民终身统一账户的初探

一、关于雪灾救灾款

    今年的雪灾牵动了亿万人民的心，财政部、民政部、农业部等多部委下拨救灾款，全国各地、广大华人华侨也纷纷组织捐款，中央财政拨款加各地的捐款总额有几十亿之多，充分体现了中央政府以人为本的执政理念和中华民族“一方有难，八方支援”的美德。

    目前，受灾地区的灾后重建工作已经全面开始进行，似乎救灾已经已经取得圆满成功。但是，凤凰卫视最近的一期采访节目再次提醒我们需要慎重审视救灾款和救灾物资的发放问题，灾民的救民钱和重要物资并没有完全如期到位。国内的媒体已经在歌颂救灾取得重大胜利的时候，凤凰卫视实事求是的探访了灾民的生活现状，至少有些地区的救灾物资没有到位的确是事实。这也再次提醒我们，需要关注救灾款的监督问题，同时需要寻找新的更为有效的和可操作的途径来解决救灾款的迅速发放问题。
    过去，我国许多地方都出现了救灾款被滞留、挪用的问题。例如，2004年，审计署对云南省本级及丽江等10余个县市的财政部门，接收和安排的2003年云南大姚“7·21”、“10·16”地震救灾资金进行了审计。在两次地震中，云南省各级政府和有关部门共接收国家部委及地方各类救灾资金36662万元。审计发现，有关部门未及时下拨中央特大自然灾害救济补助费5174万元。而相关部门挤占挪用救灾资金4111万元，部分资金被挪用建大楼，少数干部谋私占用救灾款。全国许多地方都发生过救灾款挪用事件，例如，山西省民政厅挪用2000多万元救灾款建民政厅大楼；2003年河南省遭受严重洪涝和风雹灾害后，部分干部挪用滞留救灾款429万……中央在下发救灾款之后，把进一步下发的责任放到了地方政府，但是没有设置有效的监督，这是制度上的缺陷，根源在于事中和事后监督不力导致的，缺乏有效的监督的状态下，腐败可以轻易滋生。

二、政策建议操作难问题

    在今年的两会期间，全国各地、各个行业领域的政协委员、人大代表提出了很多政策建议和观点，有很多其实很不错的政策建议，被认为操作难度大、操作成本高而备受争议。例如，上海市政协委员刑普提出的《建议研究全国人民每人发放1000元以分享财政收入高增长的提案》；中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉提出的通过采用财政手段补贴城市低收入家庭，应对物价上涨；三一重工总裁向文波提出将最低工资标准定为1500元等。这些建议引起的争论往往不是在建议的正确性、公平性上，而是在可操作性上。
    以发放现金补贴为例，中国是一个13亿人口的大国，要将补贴资金发放到每个人的手中，这是一项浩大的工程，需要消耗许多的人力物力，而且发放的周期可能会很长，效率低下，造成不少的资源浪费，因此就认为先进补贴的建议不可行。联系到此前全国多地出现的农民工退保问题，应该为农民工办理养老保险，被视为保障农民工基本权益进而解决“三农”问题的重要举措之一。然而，最后却出现了农民工养老保险参保率低而退保率升高的现象，这也是在操作层面上却出现了问题，即农民工的养老保险不能跨省区转接。我们国家有很多的好建议无法实施，或者实施后出现问题，都是因为具体操作层面的细节没有解决导致。

三、可操作性问题才是最急需解决的
     笔者在《政策效果的好坏关键看执行》一文中已经提出：一项政策效果的好坏，关键看执行。执行到位，一个存在缺陷的政策，也可能会变成好政策；执行不到位，再好的政策都只能成为空想。我国今后在政策的执行方面重点要做好的就是最大限度的提高政策的可操作性，也就是打通政策执行渠道。

    笔者所提出的政策执行渠道，就是指政策落实到位所要经过的途径通道、采取的措施和手段、辅助的保障条件的集合。例如，各级政府部门的职责分工，不同地区不同部门之间的协调，必要的制度更新，信息化、金融等方面的手段支持等等。政策执行渠道是一个集合，而且是一个很脆弱的集合，更像是一个串联电路，只有整个集合中所有的环节都是畅通的，才能保证效率最高，任何一个环节阻塞，都会影响整个政策的效果。

    一项好的政策没有很好的执行渠道，就无法落实到位，成为一纸空文。一项好的政策，如果执行渠道存在问题，那么执行的效果就会大打折扣，农民工退保现象就是最好的例证。当然，一项好的政策如果有好的执行渠道，不仅可以降低成本，而且可以大大提高效率，尽快落实到位。未来我国各级政府在出台政策时，不能再泛泛的提出几条空洞的实施措施，一定要从执行的角度充分考虑各方面的因素，提出切实可行的操作方案。目前，我国在经济领域的政策制定越来越科学化，社会领域还有待进一步的提高。

    笔者认为，当前最急需完善的一个政策执行渠道就是全民终身统一账户。我们国家每个成年人，都应该有一个记载个人全面信息的唯一的银行账户，这个账户在全国各地通用。有了这个账户之后，很多事情就可以轻易的做到：每个人的医疗、养老等社会保障资金就可以直接存到这个账户，跨地区更换工作之后，就不需要重新办理新的社保账户，农民工退保出现的现象就会大大降低；如果一个地区遭受自然灾害，中央拨款和社会捐款中发放给灾民个人的款项可以直接打入受灾人账户，救灾资金迅速到位，还能防止被挪用现象；各类补贴，例如城市低收入人群的最低生活保障金、支农补贴资金都可以直接到人，效率大大提高；国家因经济发展好，财政收入丰收年份要执行退税或发放奖励资金也能轻而易举的实现，类似刑普委员的提案就具有了可操作性……账户由国家特定部门统一管理，通过账户的调查就可以监控政策执行的效果，最大可能的减少不必要的损失。

    建立全民终身统一账户，在信息化的今天完全可以通过现代技术予以实现，而且世界上许多和地区也正是这么做的，例如美国和新加坡，不可否认，全民统一账户对新加坡今年的还富于民的政策实施将起到很好的辅助作用。中央政府应该学习美国和新加坡的经验，尽快建立全面统一账户，就能打通许多政策执行的渠道，大大提高行政效率，最大限度的减少腐败。另外，笔者认为，通过全民统一账户可以保障基本的公平，因为，政府可以通过补贴和调节让全国人民在社会保障层面的差距最小化。全民终身统一账户可以发挥的作用和空间是很大的，未来包括公民的财产登记、个人所得税、遗产继承都能在账户信息中体现，这对国家各类政策的执行将起到很好的辅助作用。

    笔者深切期望，全民终身统一账户能在未来十年内被提上日程。

“七”乐无穷，尽在新浪新版博客，快来体验啊~~~请点击进入~