随着房地产调控的深入，中央和地方政府的矛盾逐渐浮出水面，成为当前争论的焦点之一。在中央和地方政府的博弈中，理论界和公众舆论几乎是一边倒，即认为中央的政策代表民意；而地方政府通过卖地成为房价高升的“操盘手”。其实，这种将房地产市场的问题统统归于地方政府“偏激的政绩观”和与中央的对立是不公平的。
一. 博弈的实质是确立地方政府在房地产市场中的权力
谈到政府在房地产市场中的作用，势必涉及到中央与地方政府在市场中的定位（各自的权力和作用）以及它们之间的相互关系。地方政府在房地产市场中的地位源于：（1）房地产市场的特征。房地产市场与股票市场的一个重要的区别在于，房地产市场不是一个全国统一的市场，而是一个分散的、区域性分割的市场。我国地域辽阔，各地发展极不平衡。每个地区的收入水平、经济状况、地理环境和文化背景的差异，决定它们房地产市场的结构、供求关系和价格水平的不同。因而中央不可能像调节股票市场那样，撇开地方政府，直接的调节区域性的房地产市场。（2）房地产开发是地方经济和城市发展规划的一个有机部分。房地产业是政府监管最严的行业之一。因为政府控制土地，它通过土地供应和城建规划，把住房发展纳入其中，从而直接控制该地区的住房发展模式。一个楼盘从选址、设计、建造、验收到销售，几乎每一个环节都要经过地方政府的严格审批和监督。显然，对房地产市场的微观调控已经是地方政府的职责范围。（3）当前房地产市场争论的焦点。有人把目前中央与地方政府的博弈说成是调控与反调控之争。这种看法是肤浅而片面的。地方政府并非反对中央调控，如对中央在利率和税率上的宏观调控措施，各地政府都是严格执行的。地方政府反对的只是中央政府“一刀切”式的调控方式。例如，对住房面积、结构比例、密度和容积率、环保等因地因时而异的因素，本应给地方政府更大的决定权；中央采取“一刀切”的方式很可能因“统得过死”而伤害到地方政府的积极性。
事实上，在中央与地方之争的背后反映的是一个更深刻和复杂的问题，即在房地产市场这一特殊环境下，如何确定中央与地方政府的权限问题。房地产市场的发展使地方政府在微观调控上获得了较大的配置土地资源的权力。随着房地产成为地方政府的支柱产业和主要财税来源，地方政府成为相对独立的行为和利益主体。它争取利益最大化的冲动，形成了一种积极主动、因地制宜地发展地方经济的机制。可以说，没有地方政府利益最大化的动机，不可能有今天经济的高速发展和城市化建设的巨大成功。但是，房地产市场的特殊性和财政独立化，也增加了地方与中央博弈的实力。如果中央用传统的调控手段干预市场，无疑会受到地方政府的挑战。地方政府在房地产中的作用表明，将中央与地方政府的权力混淆或完全对立起来，其结果只会削弱了政府的调控能力。
二. 中央与地方政府的分级管理模式
确立地方政府在房地产市场中的地位和作用，需要建立一个中央和地方的二级管理的层次，形成中央和地方政府在房地产市场中的分工、协调的管理系统。
图1：中央和地方政府在房地产市场中的分工、协调的管理系统
中央政府：中央政府的调控是对市场进行宏观的和制度上的间接调节。调控的主要对象是房屋的需求。中央政府运用经济手段，包括税收、信贷、利率和土地政策等（“国六条中的第二条”），刺激住房需求，限制投资（投机）。这也是中央一贯强调的，以经济手段为主的调整市场的原则。其制度上的调节是建立健全各种法制法规，确保市场信息披露的公正和及时，增强市场主体风险意识，完善市场机制（“国六条”中的第四和第六条）。
地方政府：地方政府的调控是对房地产业进行微观的和直接的控制。调控的主要对象是房屋的供给。其微观调节表现在三个方面：一是对房地产发展商。地方政府利用对土地的垄断地位，根据市场需求及时调节土地供给；利用城市规划指导和监管房地产商的住房计划、结构、面积、容积率和环保等住房建设中的每一个环节。二是对被征地的农民和拆迁户按照市场价格给予合理补偿。三是对由于地价提高而被排斥在住房市场外的低收入家庭给予合理补偿；补偿的方式可采用低收入家庭住房补贴，或由政府资助兴建廉租房。
这是一个比较理想的二级管理模式。但要让它有效地运作，需要两个重要的前提：一是房地产市场的竞争机制健全，信息披露完整和法规法制规范。二是有一个有效地对政府本身的制约和监督的机制。我们看到，正是由于缺乏这两个前提条件，才使得中央和地方政府之间的监管职能出现错位，以至于出现目前这种复杂的博弈局面。
三. 政府权力失效 - 博弈的原因
首先，地方政府在房地产市场中具有双重的身份。它一方面是房地产市场的监管者；另一方面又以土地供应者的身分成为市场的参与者。作为市场监管者，政府代表社会公众利益，帮助解决低收入家庭的住房问题。作为市场参与者，政府希望土地卖出高价，增加其财政收入。这种双重身份引起的利益冲突，在缺乏有效的市场机制和公众监督制约时，可能导致它监管功能的失效。这表现为下图：
图2：地方政府作为市场参与者和监管者双重身份的利益冲突
具体来说，地方政府双重身份的利益冲突表现为三个不对称。第一，房价上升时，政府供应土地获得的边际收益与其支付的边际成本不对称，即边际收益〉边际成本。据统计，政府在房屋建设和交易过程中的税费收入占房价的20-30%，加上占房价30%左右的地价，它的总收入占到房价的50%以上。而且，政府的收益随着房价（从而地价）的提高而增加，但政府卖地的成本并没有相应的提高，因为政府是土地唯一的供应者。第二，政府征地的收入与给予拆迁户和征地农民的补偿不对称，即边际收益〉边际补偿。对拆迁户和被征地农民的补偿办法都是地方政府说了算。许多地方政府越权批地，非法占用农田，与民争利。他们以低廉的价格从农民手中征得土地，然后以几倍、甚至数十倍的价格将土地转让给土地发展商，从中获取巨额收益。被征地的农民成为房地产市场中最大的输家。据国土资源部的报告，严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。第三，政府提供低收入家庭住房保障的成本与其所产生的社会效益不对称，即，边际成本〉边际社会效益。向低收入家庭提供住房保障是一项巨大的社会工程，除了费时、费力和管理上的困难外，政府必须注入大量资金，但从中获得的社会效益并不能立即显示出来，因而大大降低了地方政府投入的兴趣。截止到2005年底，只有32.9万户的最低收入家庭被纳入廉租房保障范围，全国291地级以上的城市中，有70个没有建立廉租房制度。
上述的三个不对称导致地方政府自觉或不自觉地向房地产发展商的利益倾斜。这也向我们提出了一个问题：为什么公众对政府出售土地国有资产和其他国有资产，会采取两种截然相反的态度？当其他国有资产（如公司和厂房）被出售时，我们常常听到的是埋怨和指责政府贱卖，造成的国有资产的流失。但当土地被出售时，政府卖高价却成为众矢之的。是因为土地不应该高价出售吗？这个理由显然站不住脚。土地升值是衡量区域经济发展水平上升的一个重要标志；它同时也降低房地产发展商的利润。土地作为一种有限的资源，如果以低价出售，一方面造成资源浪费，另一方面也损害了被征地农民的合法权益。实事上，问题并不在于土地是否应该被高价出售，而在于高价出售后的土地出让金的再分配方式，是有利还是损害公众利益。政府将一部分房地产业的税收和土地出让金，用于市政建设、教育、卫生、文化的发展和环境保护，是以间接的方式，既提高了本地区居民的物质文化生活条件和社区环境，又促进了城市发展的良性循环。这是有利公众利益。但是从直接的分配看：（1）高地价直接计入了房价成本并全额转化给消费者；（2）高地价低补偿伤害了被征地的农民和拆迁户的利益；（3）高地价使中低收入阶层落入无力购房一族，扩大了贫富差距。民众对高地价的不满，在于他们饱尝了高房价的苦衷，却没有从政府那里得到相应的实惠。
相对于地方政府而言，中央政府受到更多的、来自于各个利益集团的压力和制约。它一方面希望房地产业发展，房价稳步上升（但保持在一个社会可以接受的幅度）；这是与地方政府利益相一致的一面。另一方面，中央政府承担了地方政府的二重身分引起的利益冲突的后果。房价过高引起的民众不满，金融风险增大、国土资源滥用和财富分配失衡等一系列社会成本，都要由中央埋单。这使得中央政府不得不出手抑制地方政府的行为。
但是，中央政府在纠正地方政府过失时，也会隐含着另一种矛盾：调控的目标与手段相悖。特别是当房地产市场出现失控，经济手段短期内难以奏效时，中央政府往往采取强制性的行政手段来干预房地产市场，不自觉地向计划管理体制倾斜。毫无疑问，行政调控远比运用经济手段市场本身的调节来的直接，立竿见影。但问题是，中央政府同样不是一个完美的市场和地方政府决策的替代者。如果缺乏有效的中央决策机制，用决策人的理念意志代替市场本身的运作规律，一项政策在没有经过多方面的论证和各个利益集团的充分表达意见的基础上出台，无论决策人的用心如何真诚，与公众利益一致，但最终结果可能是事与愿违。证监会近几年在股市中调控的经验就是一个很好的证明。
此外，中央各部门之间的利益差异也导致了他们之间的分歧。如土地部门管地，建设部门管房，央行管信贷，各有其利益和目标。早在2004年人民银行就对房地产过热发出了预警，但随后建设部门明确反对“泡沫论”。央行建议取消期房预售制，建设部门则反对。最近出台的二手房新营业税也与积极发展二级住房市场的目标相悖。这些都反映了政策的反复和不协调。
四. 解决博弈的思考
以上讨论可见，中央和地方政府自身都存在着需要从制度上不断完善，以提高其调控能力的问题。造成博弈的根本原因在于房地产市场本身的机制不健全，缺乏在制度上对地方和中央政府有效的平衡和制约机制。在这种情况下，中央和地方政府市场监管权还不可能一步到位，暂时性的“越位”和“错位”在所难免。解决的办法是按照“国六条”的要求，标本兼治。
“国六条”中制定的一系列的量化指标，如住房结构比例中的90平米以下占总面积的70%以上，就是在地方政府的功能失效时的暂时越权。此外，它要求地方政府控制房屋拆迁的规模和进度，落实拆迁安置房源和补偿政策；明确地方政府建立廉租房制度的时间表和任务，是直接利用中央的权威约束地方政府的行为。这些措施虽然是解决地方政府双重身份的利益冲突的必要手段，但它同时又具有强烈的行政干预色彩。
解决中央和地方政府博弈的根本出路是从制度上建立一个有效的、自下而上的制衡机制。从地方政府看，受城市住房发展影响最大，从而最有发言权的不是中央政府，而是城市居民。因此，我们需要建立一套由社会各界和民众都能参与管理的程序，形成一个内在的、由各方利益互相制约的决策机制和游戏规则。地方政府的官员只有对本地的选民负责时，才会积极主动地关心民生利益。按照政府通常运作的原则，政企应该严格分开，政府不应直接从事具体的经营活动。相对于欧美国家的地方政府，我们的地方政府拥有土地的所有权，是土地唯一的供应商，因而它负有对社会，对民众更大的责任。如何使地方政府的“经营城市”和维护和增进公众利益两者协调起来，将是对政府的智慧和民众的参与力的一个挑战。香港政府的经验为我们提供了一个有价值的借鉴。
从中央政府来看，同样有一个如何与地方政府利益协调的问题。在房地产市场中，地方政府的利益是客观存在的。这就需要建立一个合理的、有效的地方利益表达渠道和机制，扩大地方政府参与中央决策的机率，以避免中央和地方博弈的负效应，实现中央决策的科学化和民主化。
我国是一个地大人多，发展非常不平衡的国家。分权管理（即毛泽东的两个积极性）要优越于集权管理（一个积极性）。从长期来看，房地产市场的发展必然要求相应的政治体制的改革，要求建立一个在市场经济下的利益制衡机制。在这个制度中，每个利益集团都有表达自己利益的合法渠道，都有影响政策制定的权力；各级政府的决策是社会各种力量博弈的结果，实现中央最近提出的“科学发展观”和建立“和谐社会”。