课题化审计乃发挥“免疫功能”之本
张政斌
[内容提要]：“头痛医头，脚痛医脚”式的审计发挥不了“免疫功能”。欲发挥审计在保障国家经济社会健康运行中的“免疫功能”，最大限度地减少或杜绝经济社会中的“重蹈覆辙”现象，达到“治未病”之目的，实行审计科研与审计实践对接模式——“课题化审计”是一个事半功倍的选择。
[关键词]：审计 课题化 免疫调研 源头堵漏
步入知识经济时代，政府职能由管理型向服务型转变，国家审计也将从“政府本位”向“民众本位”转变。加强监督只是手段，用心服务才是精髓。国家审计作为保障国家经济社会安全运行的“免疫系统”，其模式、工作力度直接关系到免疫功能的发挥！笔者认为审计的“课题化”运作模式更能有效地发挥好免疫功能。
一、 课题化审计及其必要性
发挥好审计“免疫系统”功能，是科学发展观在审计领域的正确诠释和运用。审计须要求真，监督更需创新。求真是审计的科学精神，创新是审计发展的必然。在审计工作中解决违纪违规屡查屡犯问题离不开求真，解决免疫功能发挥不到位问题同样离不开创新。传统头痛医头、脚痛医脚的西医治病方式，跳不出就审计而审计、就违纪查违纪的怪圈，审计工作只有改用“不在治表上下功夫，专在治本上做文章”——中华医学辨证论治式的“课题化审计”，才能淋漓尽致地发挥好免疫功能。
“课题化审计”是一种将科研课题研究模式嫁接到审计调研中来，用于源头堵漏的专题“保健”建言活动。它要求视审计为课题研究，把报告当学问著述，最大限度地提高审计报告质量，发挥好参谋助手作用。课题化审计是围绕某一具体审计目标，采用科研课题研究模式，通过“把脉问诊”财政财务收支的真实合法有效性，来监督、反馈国家法律、法规、政策执行情况的，其审计主旨是源头堵漏，关键在制度创新；理念是治未病，核心在强服务；方法是调查研究，精髓在求真务实；方式是嫁接严谨，目的在根源遏制。开展课题化审计的必要性在于：
1. 久安“审计风暴”需要课题化审计
目前在个别地方的审计中，存在罚几个钱，搞几个案件，移交几个人，刮几场审计风暴的现象，这种现象充其量只是一种短期轰动效应，只能算做审计的表层功夫。在这些地方“审计风暴”刮过了多年，可它曝光的问题却仍然“涛声依旧”。这是什么问题？究其原因，这种只揭露伤疤不清理细菌的“刮风式”审计，只能斩草不能除根，只能刮跑地面上的残枝败叶，不能清除滋生“杂草的种子”。审计的真正深层功夫在于通过审计能提出具有建设性的好的制度、好的机制、好的办法，能尽可能地减缓、遏制人之私欲无限膨胀趋势，尽可能地切断个别人内心私欲与岗位行为之间的利益循环链条，尽可能地让所有人在任何场所都不因“不慎伸出第三只手”而失足。通过今天的审计去清除明天能掀起审计风暴的不和谐因素，彻底铲除滋生舞弊的土壤，促进“让坏人在好的环境熏陶下变好，让好人在好的氛围中更好”环境的形成，这才是审计的宗旨和精髓，这才是衡量审计质量高低的标准，衡量工作业绩好坏的尺度。上述滋生杂草的种子怎么铲除？好的机制、制度如何建立健全？必须用严肃谨慎的态度把审计工作当作科研课题去完成才能做好！
2.解决见怪不怪问题需要课题化审计
“年年绿化兴师动众，岁岁沙尘涛声依旧。只见挖坑人山人海，不见树木郁郁葱葱。”这些屡见不鲜、见怪不怪的“小问题”，成了老生常谈的老问题。自然，老僧常谈的多了，谈的人谈到了司空见惯、熟视无睹、麻木不仁的地步，听的人听到了听而不闻、无动于衷的境界，试想这时有谁还把这太多、太滥、太普遍的问题当回事？久而久之，一些看似非正常的行为演译成了“老鼠和猫”能擦肩而过的“祥和”幽默剧也就不足为奇。在这见怪不怪的事情当中，老鼠心中的“鬼把戏”其实地球人都知道。不仅都知道其中的“猫腻”，而且都清楚那些非法事情能合法闪亮登场背后的“黑幕”，哪怕它是比穿上崭新“马甲”还要包装精心的行为。那么多的责任者、旁观者之所以都不愿戳穿大家都心知肚明的“公开秘密”，就是由于本来的监督者与被监督者由本来的“职责对立”逐渐演变成了“利益共同体”，成了“一根绳上的蚂蚱”，就是由于本来的社会主人都信奉或体验了“管闲事落不是”的歪理邪说。上述“猫和老鼠以及旁观者”的各自地位、职责怎样实现真正回归？猫与旁观者的正义感、责任感、荣誉感怎样激发？老鼠如何震慑、打击？必须用认真负责的态度把审计工作当作科研课题去完成才能做好！
3.增强经济运行抵抗风险能力需要课题化审计
如果有谁不相信“损失浪费是最大犯罪，跑冒滴漏无异于贪污！”这样的事实，就请听民谣：“一人考察，全家旅游”，“签字权力太重要，吃喝嫖赌能报销”，“公车司机吃的是配件，喝的是汽油，穿的是装潢修理”，此类话语无不道出国民对浪费国家资财行为的憎恨。据报载，公款旅游、公款吃喝、公车开销三项一年各惊人地消费三千多亿元，加起来就是一万多亿元，谁敢说这是一个小数字？有人形容公款消费像个“无底洞”可能就是这个意思。由此而想，今后的预算管理及其公款报销制度怎样完善？预算、报销漏洞如何堵塞？同样必须用科学务实的态度把审计工作当作科研课题去完成才能做好！
4、彰显审计报告魅力需要课题化审计
“发现问题年年如此，报告品味千篇一律，所提建议缺乏新意，版本克隆像是风气”是对个别地方无力度、无精度、无气度审计报告的讽刺。抛开此话的可信度不谈，单就审计免疫功能发挥来讲，审计报告的质量亟待提高已不必争论。这些地方审计报告中存在的普遍问题主要表现在：谋政绩求一时轰动的多，谋取长期效应的少；揭问题遮遮掩掩的多，一针见血的少；谈危害蜻蜓点水的多，入木三分的少；论分析标本割离的多，追本溯源的少；剖事理就事论事的多，切中命门的少；提建议人云亦云的多，有真知灼见的少。在这些审计报告中，情况成了财务数字的堆砌，问题成了帐务处理现象的罗列，分析成了“拿来主义”的套路，对策成了放之四海而皆准的说教。如此质量的审计报告要发挥免疫作用，其效果可想而知！面对此情此景，审计情况叙述怎样分清主次？审计分析怎样具备科学性？审计建议如何提高采用率？审计报告如何增强权威性？同样必须用严谨细致的态度把审计工作当作科研课题去完成才能做好！
二、课题化审计之免疫特性
课题化审计的核心是服务。这个服务是在对疗“已病”的严格监督中，增强治“未病”的前瞻性服务，以此增强经济社会的自身免疫性：
1、免疫宏观（战略）性。体现在审计确定的课题项目是站在维护国家经济社会安全发展的宏观全局高度来把握的，关注的是影响国家经济社会健康可持续运行的主要矛盾和问题。课题化审计理念把科学发展观贯穿审计工作的始终，把揭示违法违规问题背后隐藏的体制性障碍、政策和制度缺陷、管理漏洞作为手段，把抵御“病害”风险，及早发出风险预警，推动社会经济运行系统改进机制、健全体制作为服务的自觉主动行动，这些无不体现出宏观性。除此之外课题化审计的宏观性更体现在操作过程中，即审计立项是科研课题式的选题，审计实施是科研课题式的调研活动，审计报告是科研课题式的理论性剖析、战略性思考、前瞻性研究的学术成果，审计建议是科研课题式的“善谋釜底抽薪之举，不提扬汤止沸之法”的建设性对策。
2、免疫主动性。体现在审计确定的课题项目是自觉主动地融入到维护国家经济社会健康有效运行中去并发挥作用的。课题化审计在确定调研课题时是围绕国民经济工作中心及当前或近一个时期内的工作重点主动立项的，是围绕宏观经济运行中存在的苗头性、倾向性、普遍性、预警性问题及时立项的，是围绕经济社会中出现的难点、热点、焦点问题重点立项的；在操作中将课题审计嵌入到经营、管理业务执行的实际过程中去调研监测，进行事前、事中、事后全程全方位实时跟踪监控，使经营、管理过程及其风险可观、可测、可控，构建起一个完善的自主预警防范体系。
3、免疫有效性。体现在审计反映的课题成果能在及时对即将影响但尚未影响到国家经济社会健康运行的风险因素发出预警信息的基础上，有针对性地提出有效防范风险的应对措施。这就像一个人在天气发生变化时，如果感到外界气温降，身体要着凉，这说明其免疫系统已发出寒冷侵袭预警信号，这时如能重视免疫系统发布的预警信号，及时采用加穿衣服、喝点热汤的应对措施去尽快适应环境，就能免受感冒之苦，就能免遭由此带来的并发症之痛。一个健全的免疫系统，不仅具备及时发现萌芽病毒、杀死萌芽病毒的功能，而且更具备稳定、可靠、实时地在病毒即将侵入而未侵入之前，就发出警报预以警示的防范功能。审计免疫功能何尝不是如此，除了总结“亡羊补牢”教训之外，更重要的是要通过课题调研，对潜在风险予以揭示和抵御，发挥好免疫防范功能，避免多人多次在同一地方发生跌倒事故，最大限度地防止“上马”干部接二连三地非正常“落马”事件发生。
4、免疫的建设（前瞻）性。体现在审计反映的课题成果能从苗头性、倾向性、普遍性问题的发生发展轨迹中寻查成因，能从“亡羊补牢”的教训中吸取经验，能从完善机制、健全制度的源头治理角度提出预防相同风险多次发生的建设性对策。课题化审计不搞就账论账、就资金论资金的表面文章，他摒弃了以批判为主的传统监督者观念，转变为以监督为途径、以服务发展为目标的现代建设者观念，它对所发现的问题注重从完善机制、体制和制度层面进行分析研究，注重从源头上寻找解决问题的根本方法，注重用真知灼见的前瞻性、建设性对策，为国民经济安全运行出谋，为消除经济社会发展的潜在风险建言，为构建和谐社会献策。以此来发挥免疫系统的修补功能，正是科学发展观的本质要求。
三、课题化审计之免疫功用
审计作为一个国家经济运行安全的免疫系统，是利用仿生学原理提出来的，而审计通过课题化运作来发挥免疫功能是在审计的具体实践中摸索出来的，是践行科学发展观的产物。课题化审计在国家经济运行中扮演的角色与生物肌体中的免疫系统一样，同样具有免疫防御、免疫自稳和免疫监视三种基本功能，除此之外，课题化审计还独具有免疫修复功能。
1、免疫防御功能是指通过课题审计的实施及其成果运用，而后化作使经济社会免受内、外部组织和个人侵蚀的抵御能力。课题化审计工作的出发点、落脚点、创新点，在于服务领导决策，服务经济发展，服务社会民生，目的在于事前预防——治未病，防患于未然，而不是打击——疗已病，等秋后算账，更不应该是放长线钓大鱼，求一时的轰动效应；也就是说审计的着眼点不能等到“窟窿”由小变大，“亡羊”变成事实之后再忙于追究、忙于“补牢”，而是应在“羊入牢”之前、圈养之时就勤于查漏、勤于“固牢”。课题化审计通过“望闻问切”进行预警侦察，及时查缺补漏予以事前防范，提出创新性的好制度、好机制筑牢“雷池”隔离带，最大限度地保护干部不跨越雷池半步，是真正实现“运筹帷幄之中决胜于亡羊之前”审计初衷的谋事功夫。如果说疗已病解除病痛算是政绩，那么治未病造福一方就是功绩。
2、免疫自稳功能是指通过课题审计实施及成果运用，而后化作经济社会不断增强自我健全、自我完善自身管理机制，适应社会环境变化的自我调节能力。像自然人一样，其自身免疫功能的发挥靠的是自我保健、自我调节、自我抵抗、自我修复，而不是靠药物治疗，更不是靠手术切除。相对于传统审计模式而言，课题化审计模式更注重揭示事物的本质——捉蛇捉到七寸处、牵牛就牵牛鼻子，更注重从司空见惯、见怪不怪的非正常的小现象发生发展过程中看破大问题，更注重从习以为常、熟视无睹的非正常小现象的危害中看出大问题，更注重从不足挂齿的行为细节中看出症结所在，更注重用科学的视角、发展的眼光去预测、设计“提前量”，制定防微杜渐、未雨绸缪的长远预案。上述几个更注重的目的是要将运筹帷幕之中，决胜于千里之外，将能想到该想到的要发生未发生问题统统消灭在萌芽状态的审计目标变成现实。
3、免疫监视功能是指通过课题审计实施及成果（特别是对经济社会存在的倾向性、苗头性、普遍性的问题所进行的预警分析）运用，而后化作经济社会消除危害加深的规避能力。免疫系统论告诉我们，经济社会免疫的本质不仅仅是对公有财产、公共利益的守卫，更重要的是要能够尽早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地抵御、查处、消灭这些病害，使病害侵蚀风险控制到最小。
4、免疫修复功能是通过课题审计实施及成果（尤其是典型性、焦点性、难点性重大案件）运用，而化作经济社会清除“毒瘤”后的免疫自律修复能力。作为发挥免疫建设性作用的审计部门，不能排除施用药物驱逐、甚至手术清除蛀虫侵犯的惩戒性措施。这种惩戒是为了杀一儆百，是为了防止“一颗老鼠屎坏了满锅汤”，是为了防止更多“后来者”重蹈覆辙，说到底还是为了预防。大家明白，如果任意机体内“毒瘤”生长泛滥，其“免疫系统”一旦失守，生命机体就会崩盘直至消亡。同理，当经济社会中的小问题泛滥成“毒瘤”，尤其是当毒瘤即将扩散，免疫系统不能发挥作用时，我们不能寄希望于用抗生素消炎了事，尽早手术切除才是必要的、积极的选择。在现实社会，对违法乱纪者的惩戒如仅停留在警告、记过层面，实际上就相当于用抗生素消炎，长期消炎的结果只能是耐药性增强，问题越来越复杂，治理成本越来越高，病灶范围越来越大，手术风险越来越高，痛下决心越来越难。在问题发生早期及早“手术”，切除的可能只有一个“刘青山、张之善”，而待问题繁殖之后——“癌症”中晚期，需要手术切除的可能就是一批“刘青山、张之善”，这时杀一儆百的作用可能就会“折扣”为杀百儆一、甚至不到。故此，对于毒瘤式的问题，必须有“宁肯一朝‘做手术’釜底抽薪忍短痛，绝不天天‘打点滴’扬汤止沸闻哼哼（呻吟）”的气魄进行革命性处理，才有利于发挥免疫系统的清除修复功能。
综上所述，在发挥好审计免疫功能的工作中，只要我们具体情况具体分析，从普遍性、苗头性、倾向性、典型性问题调查中选课题，从问题源头上找症结，从病灶区发展过程中剖病理，从制度、机制层面析成因，从源头堵漏角度找对策，就不愁把每一位审计干部都培养成为审计实践的专家、审计理论研究的学者，把每一个审计项目都酝酿成为一个发展研究课题，把每一篇审计报告都煅造成为一篇优秀的学术论文，把每一个审计建议都化作防止触碰“高压线”的隔离墙，化作保障经济社会健康运行的“免疫分子”。
一个具有坚强免疫功能的人在履行职责时是会“逢凶化吉”的，一个具有真知灼见的人在造福人类时是会“锦上添花”的，课题化审计在保障经济社会健康运行时是会“大显身手”的。