《医药经济报》专栏版：宏观视野·杨昌顺专栏
酝酿中的招标新政新在哪
新政对药品的分类办法和综合评价原则，应该是科学的，在一定程度上重视了药品质量，也有助于行业集中度的提高。但也有一些问题，如处于同一类别的药品，如何区别其质量，仍然是一个难题。
2010年全国“两会”期间，医药行业18家协会联合多位全国人大代表和政协委员，递交了《关于铲除地方保护主义，规范药品招标采购工作的八条建议》，直指当前招标弊端。
方案升级，问题仍存
2009年《意见》：5大点，2351字。
2010年《规范》：共计12章，13149字，详细阐述了药品集中采购机构、医疗机构、药品生产经营企业的职责、义务，更加明确了药品集中采购目录和采购方式、药品集中采购程序、药品集中采购评价办法等。
分析：从字数到篇章结构全面升级，对这些年各地招标挂网集中采购碰到的大部分问题都有了一定的体现和解决思路，必将在一定程度上对市场造成正面的影响。同时，也有许多条文只是要求，没有保障措施；有些条文只是理想，离现实还有距离。
领导机构、主导部门变换
2009年《意见》：卫生行政部门牵头，物价管理部门、工商行政管理部门、药监部门、纠风部门、中医药管理部门参加，工作由中央纪委及各级纠风办主导。
2010年《规范》：省（区、市）人民政府分管领导牵头，卫生、纠风、发展和改革委（物价）、财政、工信委（经委）、人力资源与社会保障、工商行政管理、食品药品监督管理、中医药管理等部门组成，工作由卫生行政部门主导。
分析：领导机构升级，参与机构扩充，增加了财政、工信委（经委）、人力资源与社会保障部门。这是公立医院改革、基本药物制度实施的必然要求，这些工作都需要大量投入，没有财政、医保等部门的参与是不行的。另一个大的变化是主导部门变了。招标运行近10年，可是仍然被诟病过于注重价格、对质量重视不够、地方保护等，这或许是本次招标管理易主的重要原因。
招标机构待遇升级
2009年《意见》：性质不明确，对于其开支，财政上积极支持，可以全额补助。
2010年《规范》：全额拨款的公益性事业单位，参照公务员管理。
分析：明确了招标机构的性质，提升了它的地位，对其秉公执法、廉洁工作或有好处。
质量得到重视
2009年《意见》：仅仅提出原则性意见，表述简单。
2010年《规范》：多处提到重视质量，并列出具体办法，将药品分为三类。各类药品体现价格梯度。而对于综合评价原则，规定为：（一）质量要素权重一般不应低于总分的50％；（二）价格要素权重一般不低于质量要素权重30%；（三）服务和信誉要素权重占总分权重的35％。
分析：药品的分类办法和综合评价原则，应该是科学的，在一定程度上重视了药品质量，也有助于行业集中度的提高。这是进步，值得肯定。但也有一些问题，如处于同一类别的药品，如何区别其质量，仍然是一个难题。这个问题解决不好，可能又会落到唯低价是举的窠臼。
破除地方保护
2009年《意见》：没提到。
2010年《规范》：政府部门不得以任何借口、任何方式，利用集中采购牟取部门或者个人利益。任何地区或者部门不得限制、排斥本行政区外的企业参与集中采购，不得对本行政区的企业进行任何形式的照顾或者保护。坚决反对各种形式的地方保护主义。
分析：这些规定也只是一个要求，具体如何落实，有待各省的高风格行动。在以GDP为主的政府考核体系中，药品招标的主体仍然是各省。各省如何才能彻底不偏袒本地企业，仍然是一个现实的问题。这个问题根在政府考核体系，似乎是《规范》所不能解决的。无论如何，今后各省起码不会制定明目张胆的地方保护主义招标条款，这也是一个进步。
“两票制”的落实
2009年《意见》：药品集中采购由批发企业投标改为药品生产企业直接投标。由生产企业或委托具有现代物流能力的药品经营企业向医疗机构直接配送，原则上只允许委托一次。如被委托企业无法向医疗机构直接配送时，经省级药品集中采购管理部门批准，可委托其他企业配送。
2010年《规范》：药品生产企业原则上每种药品只能委托一次，但在一个地区可以委托多家进行配送。如果被委托企业不能直接完成配送任务，需要再委托另一家医药企业配送的，应当由药品生产企业提出申请，经省级药品集中采购工作管理部门审查批准，但不得提高药品的采购价格。
分析：表述基本一致。但是“两票制”自广东试点遭遇挫折之后，从《意见》正式提出以来，尚未有成功范本，除了福建再次尝试，各省均未采取行动，不知《规法》再次提出，又该如何落实？
对医疗机构的约束
2009年《意见》：有两段文字，378字，要求简单，难以约束。
2010年《规范》：11条957字，内容详细。新增内容比较重要的是：1.医疗机构应在规定时间内确认纳入本单位药品购销合同的品种及采购数量；2.医疗机构应按照不低于上年度药品实际使用量的80%，向省级药品集中采购管理部门申报当年采购数量；3.医疗机构按照合同购销药品，不得进行“二次议价”；4.“医疗机构应严格按照合同约定的时间回款，回款时间从货到之日起最长不超过60天。
分析：虽然规定详细，但恐怕同样难以实施。第1、2条可以执行，也是一个进步，但应该规定采购时间和采购量，否则医疗机构爱采不采，想什么时候采就什么时候采，想采多少就采多少，药品说停就停，容易造成腐败寻租；第3条暂时是不可能实现的，目前“二次议价”已经是一个较为普遍的行为，也就是要求生产企业“返点”，“返点”不入帐，没法查！第4点也有点理想化，多年来，国家投入不足，公立医院举债盖楼买设备，药款都被占用，回款时间在半年内就不错了，如果按这个规定执行，公立医院资金链面临断裂。
降价的同时保护创新
2009年《意见》：没提到。
2010年《规范》：同种药品在确定价格时，应充分考虑药品的创新程度，包括制剂创新和生产工艺创新。制剂创新和生产工艺创新的药品应与普通药品的价格形成梯度，梯度的大小原则上按国家发改委规定执行。存在多种创新的，按创新程度最高的标准计算。
分析：这在一定程度上破除了“差比价”、药品定价一刀切的弊端，使企业发现，创新的投入最终将在药品价格中得到体现。鼓励创新是国策，招标通过价格政策鼓励创新，是难能可贵的。
（作者系上海海虹·今辰药业市场总监）
该文为《医药经济报》（100503）“宏观视野·杨昌顺专栏”首篇文章：
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