解析物权法（160）

解析物权法（160）

陈绪国

【原文】〖供役地人的义务〗

第一百五十九条供役地权利人应当按照合同约定，允许地役权人利用其土地，不得妨害地役权人行使权利。

【解析】〖供役地人的义务〗

本条款，是关于供役地权利人义务的简要规定。物权法的本职工作之一，就是确认权利人的权利和义务。当相关的事项没有点明时，需要权威性解析，以便于明确其相关的义务关系。

◎〖供役地权利人义务〗

供役地权利人义务，是特别性、利他性的义务，是对应于地役权人特别优先权的附带强制性的义务。义务的价重与科学性、合理性，取决于义务人所处的地役权设立的合法的客观条件，取决于供役地权利人的权利与义务的相匹配程度，也取决于供役地权利人与地役权人的共同默契程度。

大多数地役权的设立，是参照不动产相邻关系的“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的原则进行的，从土地利用权的准相邻关系和准共有关系出发，法律物权化倾向于“允许地役权人利用其土地，不得妨害地役权人行使权利”。但是，地役权人利用供役地权利人，有可能多少带来某些不便，有鉴于此，当事人可以按照“公平合理”的原则，对于地役权人的特别优先权进行合理的限制，双方当事人须以合同的约定为准。设计供役地权利人义务，既要注重原则性，又要注意其可行性。

地役权人的特别优先权可以针对土地所有权人和土地使用权人占有的土地进行合理利用，进行“合理侵害”，甚至于一些地役权的取得是无偿取得的，要求供役地权利人完全负有“容忍”和提供便利的义务。故供役地权利人向地役权人提供供役地及其方便的义务，是法定的特别性的、利他性和带有强制性的义务。

供役地权利人义务，归根到底是成文法与习惯法两大门类的义务。

成文法更注重原则性、统一性和强制性，他脱胎于习惯法而高于习惯法，能够在吸收习惯法精华基础上推陈出新，吸收其优点，克服其缺点，形成更加规范化、统一性的地役权保护机制，尽量将供役地权利人的义务明细一点，公平一点。当然，成文法也有高下之分，物权化倾向机制也就不同。中国土地管理类法律、法规和规章制度，高达200部至300部之多，说明了中国的一般土地物权制度和地役权物权制度是趋向于从严的，并且是越来越从严的。总体上，供役地权利人义务，比土地所有权私有制国家供役地权利人的义务更具原则性、公共性和强制性。并且，大多数土地管理类成文法，是以特别法来规定的，其法律的强制性效力比民法上强制性效力更大。

习惯法是民间约定俗成的土法，大量存续于农村田园地役权之中。其中，民俗传统、民族传统、地区传统和合同传统，构成习惯法的基石。地役权作为土地利用权，远远比土地所有权诞生得早。早在原始社会中，首先诞生的是土地利用权。早期的地役权本质上是土地共有权。因为土地私有制的诞生，才大大削弱了地役权的共有制地位，增加了地役权人的负担，减轻了供役地权利人的义务。社会主义国家也是土地公有制社会，但不会照搬照抄原始社会土地公有制和地役权共有制的方法来制定法律。习惯法有一定的经验和相当的逻辑思维，许多正确的东西会被成文法所采纳吸收。供役地权利人的义务是因人因时因地而异的，成文法一时还不能统一规定的法律要件，皆由习惯法来代替执行。其中，地役权合同约定的供役地权利人的义务，有些成分就是习惯法约定俗成的义务。

供役地权利人义务，是对应于地役权人法定的义务和合同的义务。其中，法定的义务对应于地役权人物上地役权、权利地役权上的义务，合同的义务对应于地役权人财产地役权的义务。

地役权人物上地役权对应于供役地权利人义务，是供役地权利人容忍、方便地役权人利用其土地的义务；地役权人权利地役权对应于供役地权利人义务，是供役地权利人容忍、方便地役权人特别优先权的义务，特别是在公共利益前提下设立的地役权，情形更是如此；地役权人财产地役权对应于供役地权利人义务，是供役地权利人可让与的义务，于供役地转让情形下可以减轻供役地权利人义务，而增加供役地权利人的财产权利。

法律专家认为，如果当事人以特别的约定使供役地权利人所负担的义务超过原地役权合同中规定的地役权范围，这种约定仅在当事人之间产生债权的效力，法律不认定其物权效力，因此不得对抗供役地的权利受让人，即不得对抗供役地夺权的第三人。总之，地役权人财产地役权的权利弱于地役权人物上地役权和权利地役权，相应地，供役地权利人义务，主要集中于地役权人物上地役权和权利地役权两方面的义务。

供役地权利人义务，由于地役权的种类繁多、情况复杂，难以形成完全一致性的规范化义务，只能根据需要和可能作出一些分类，以便于未来向义务规范化、信息化的法制化方向发展。

观察供役地权利人的义务，如何作出正确的价值判断、法理判断，如何从种类繁多、情况复杂的地役权家族中找出地役权权利义务关系的规律性，如何判别地役权合同的正确性和可靠性，需要运用系统论、控制论的方法来进行全面的衡量，需要人们深入细致地了解供役地权利人的义务关系。

◎〖明确供役地权利人的义务关系的方法〗

供役地权利人的义务关系，是指其义务成立的法律要件相关联的体制关系、机制关系、物权关系和可履行程度的地役权关系。为使得供役地权利人的义务达到既圆满而又和谐的程度，应当重视和下功夫了解各种不同类型供役地权利人的义务关系。

一、明确供役地权利人义务关系的方法

明确供役地权利人义务关系的方法，应当执行以原则性为主导、以灵活性为辅助的方针。换言之，应当执行以成文法为主导、以习惯法为辅助的方针。

供役地权利人义务关系的原则性，应当确认土地所有权公有制、不动产相邻关系共有制、各种土地利用权机制等既定方针的不可移易性、强制性、公共性，辨析这些原则是给予地役权人多大的加权范围，供役地权利人将会是多大的被减权的范围。原则上，供役地权利人义务关系，就是“地役权人加权”和“供役地人减权”的地役权关系。

供役地权利人义务关系的灵活性，是在义务的原则性基础上进行适度平衡的办法。义务的原则性需要法学的公理来支撑，义务的灵活性同样需要法学的公理来支撑。供役地权利人到底应当履行什么义务，在什么条件下履行什么义务，履行多大的义务，只能从义务的关系上寻找规律性，而不能仅仅从主观上或者双方合同上寻找答案。这就是说，没有原则的灵活性就容易丧失法理的公正性，就是偏右的法理立场；没有灵活的原则性也可以导致容易丧失法理的公正性，就是偏左的法理立场。

二、了解供役地权利人义务的来源

供役地权利人义务关系，一部分来自法定的义务，一部分来自当事人议定的地役权合同的义务。两种义务的汇合，构成为供役地权利人义务的整体。

来自法定的义务关系，包括了大量的土地法律、行政法规和物权政策。土地所有权公有制，不同形式的土地承包经营责任制，农村宅基地福利共有制，城镇建设用地使用权划拨制和出让制，以及建设项目或者地役权项目主体、客体的公有制与私有制，是否公共利益、公共设施地役权项目等等，对于供役地权利人法定的义务，有很大的导向与确认意义。法定的义务，是原则性和强制性义务，划定了不容供役地权利人擅自改变与违反的范围。

来自当事人议定的地役权合同的义务关系，是在不违反法定的义务基础上，双方当事人进行协议履行的义务。一方面，当事人签订地役权合同的义务，不能违反法律法规的规定和相关的原则。另一方面，供役地权利人提供供役地的义务，是指权利人力所能及的、合理负担的和法无明文规定的义务，负担过重的和不公平合理的义务，供役地权利人可以当场拒绝。如果供役地权利人在合同中当场拒绝负担过重的和不公平合理的义务，则视为愿意容忍的义务，或者是愿意为地役权人提供更多方便的义务。

来自法定的义务关系与来自当事人议定的地役权合同的义务关系，两者合力构成有法律效力的义务关系，即法律要件与事实要件相统一的义务关系。法律要件是确定的，按照法律要件的意思办理。事实要件有确定的，按照法律要件的意思和地役权合同的意思办理。事实要件有不确定的，按照地役权“合理利用，无偿使用”的基本原则办理，或者按照“允许地役权人利用其土地，不得妨害地役权人行使权利”的既定方针办理。

◎〖供役地权利人义务关系的主要种类〗

明晰供役地权利人义务关系的主要种类，应当是解析本条款绕不开的主题。没有调查，无的放矢，有可能误伤权利人，可操作性和法律效力有可能不济。未来中国应当着手建立健全供役地权利人义务关系的计算机模型，逐渐过渡到规范化、制度化和判例化的轨道上来。

地役权是多种多样的，供役地权利人也是多种多样的。中国物权法是有个性的，不再是专门调整私有物权关系，而是将国家、集体、私人和其他权利人作为一个宏大的物权关系网来进行统一调整的。这样一来，供役地权利人义务关系就丰富多彩了。面对复杂的情势，我们分析研究供役地权利人义务关系，需要有开拓的视野、创新的精神和刷新的维度。

供役地权利人义务关系的主要种类如下：

一、按义务性质划分的供役地权利人义务关系

1．完全义务关系性质。完全义务，又称之为最积极义务。义务人不附加任何条件，仅提供供役地给地役权人利用。这种性质的义务，为主要义务的形式，或者说义务的主要形式，亦称最圆满的义务形式。广泛存在于积极地役权之中。其中，以公共利益类积极地役权上的供役地义务最为显著，其次是城市划拨土地上的供役地义务，再次是城市出让土地上的供役地义务，其他土地上的供役地也大量地存在完全义务关系性质。

2．半完全义务关系性质。半完全义务，又称之为半积极义务。供役地权利人给地役权人提供供役地，但地役权人行使权利对于义务人产生了不法侵害行为，或者现有通行、供水、取水、排水、供气、供电等地役权项目自己投资大，需要地役权人承担相应的费用。这种性质的义务，为义务的次要形式，亦称不圆满的义务形式。广泛存在于农村田园地役权和出让型建设用地地役权、工商企业地役权之中。

农村实行家庭单干制以后，地役权人行使地役权过当，导致其他土地承包人的利益受损。譬如，鱼塘使用权人向他人的承包地中泄洪排水，淹没冲毁了他人的庄稼，是地役权人行使权利对于义务人产生了不法侵害行为，需要支付地役权人相应的经济补偿。又如，出让型建设用地使用权人或者工商企业地役权人兼供役地权利人，从老远的地方引来电力网线，并自行安装了变压器，附近企业或者居民作为地役权人免费使用了其供役地，但义务人可以向地役权索取使用自有变压器的管理费用。

3．不完全义务关系性质。不完全义务，又称之为不积极义务。供役地权利人给地役权人提供供役地，但是，对于地役权人利用其建筑物及其他附属设施，可以支持也可以不支持，就是不完全义务关系性质。

譬如，城市小区的排水管道、煤气管道只能埋设在地面以下合适的地下，不能暴露在地面上，也不能悬挂在义务人的建筑物及其他附属设施上，义务人可以拒绝此类义务。又如，义务人可以为地役权人提供埋设电线杆的义务，对于在其房屋墙壁上架设电线的“义务”可以不积极支持。又如，某些稻田的田埂上，不能行走动力车辆，动力车辆一经过，就将田埂碾压坏了，供役地权利人可以为人力车通过，可以拒绝动力车辆通过，这也是不完全义务关系性质。

4．可附加财产权利的义务关系性质。

供役地权利人给地役权人提供供役地，在特定的情势下，应当获得相应的财产权利，也就是以物权换取财产权，叫做“义务型财产权”。当然，这种情形是属于个别现象。

可以为这种特殊的义务关系设置几个前提条件：供役地权利人是从事工商业谋利的经济组织；地役权项目是供役地权利人投资的；供役地权利人免费提供土地利用权；供役地权利人合理收取地役权项目的管理费、使用费。将以上四个条件列为充分而必要条件看待，仅适用于工商业建设用地使用权上的供役地。

只要法无明文规定，或者法律不禁止的，应当允许其试验。其实，以上类似的潜规则，已经实行了许多年。地方政府应当制订指导性价格政策，以便于正确引导，合理规范。

其他的可附加财产权利的义务关系性质，可以从“按特种权利主体划分的供役地权利人义务关系”专题研究中阐述，这里暂行按下不表。

以上四种基本类型，有不尽事宜，以下接着进一步探讨。

二、按组织形式划分的供役地权利人义务关系

供役地权利人义务关系，就是与地役权人发生的义务关系，也就是被动的义务关系。不过，在特定的环境条件下，也可以将被动的义务关系转化为主动的义务关系，甚至于可以将特定的义务关系转化为权利关系。不同的地役权组织形式，就会有不同的义务关系。

1．单一地役权组织形式下的义务关系

地役权人合理利用供役地权利人的供役地，供役地权利人为地役权人履行让与土地使用权、提供便利的义务，是一对一的单方面权利与义务，就是单一地役权组织形式下的义务关系。

该项义务关系，是最常见的义务关系，具有代表性。地役权人的土地利用权是特别优先权，义务人所履行的供役地义务，主要表现为被动接受的义务。义务人没有正当的理由，不能拒绝地役权人利用其供役地，不能拒绝履行应尽的义务。所谓应尽的义务，来源于法定的义务和合同上约定的义务，并且法定的义务带有一定的强制性规定。

2．对口地役权组织形式下的义务关系

对口地役权组织形式，是于地役权设定时，地役权人、供役地权利人相互提供供役地，依照合同约定，互为地役权人关系和供役地权利人关系。

对口地役权，可以是双方的供役地义务关系，也可以是一方的供役地对另一方的建筑物利用义务关系，还可以是一方的建筑物对另一方的建筑物利用义务关系。因为建筑物是建造在土地之上的，对于建筑物的单边或者双边利用，也意味着对他人供役地的利用。

该项义务关系，是不常见的义务关系。义务人所履行的供役地义务，主要表现为相互主动接受的义务。

譬如，甲方义务人为先建小区的义务人，供水、供电设施齐全，但未铺设煤气管道。乙方义务人为后建小区的义务人，供水、供电设施未铺设，但已经铺设了煤气管道。作为条件交换，甲方义务人为乙方权利人提供供水、供电管线的供役地，义务项目是为乙方提供供水、供电管线铺设安装的便利；乙方义务人为甲方权利人提供煤气管线的供役地，义务项目是为甲方提供煤气管线铺设安装的便利。这种对口的义务，是相互自愿的、主动的对口义务。

不过，细究起来，以上所谓的义务对口，是指供役地义务上的义务相互对口，但对口的项目有多（两个）有少（一个）。这叫做不对称的对口义务。对称的对口义务，应当是对口的地役权项目两者之间是没有差别的。

一般而论，关于地役权对象，是不论供役地权利人提供的土地面积大小多少的，是按土地的宗数来讨论的，这里可以忽略供役地土地面积大小多少的“对口义务”。

3．复式地役权组织形式下的义务关系

法律上所称的地役权与供役地权利人义务关系，一般是与土地利用权有关的义务关系。也不排除在特定情形下，既利用他人供役的土地，又利用他人所有的建筑物。如果这种形式成就，就形成了复式地役权组织形式下的义务关系。

复式地役权组织形式下的义务关系，可以是单一地役权组织形式下的义务关系，也可以是对口地役权组织形式下的义务关系。前者的义务关系是双重的义务关系，后者的义务关系是对口双重的义务关系。

某些城中村、城乡结合部的村民住宅，利用他人建筑物、同时又利用他人宅基地地下铺设电线、网线和水管的较多。城市的商住用地复式地役权组织形式也多少存在此类义务关系。所有这些，只要是法无明文规定，或者法律不禁止的，便可以成立复式地役权组织形式下的义务关系。

三、按土地用途划分的供役地权利人义务关系

众所周知，不同的土地用途会成就不同的地役权与供役地义务关系。因为义务关系参差不齐，物权法难以作出统一的规定。这种问题，甚至于在老牌法制化国家持续几千年也没有解决。进行法理解析，也只能提供参考依据。

如果说要对于地役权和供役地义务关系作出全面的规定，恐怕需要300以上个条款的专门法才能容纳下来。这样劳民伤财似无必要，因为地役权与供役地义务关系囿于土地权利关系中，占得的份额是不大的，并且是日益式微的，尽管地役权与供役地义务关系很突出，很特别。

按土地用途划分的供役地权利人义务关系，可以从其义务关系的客体上寻找出对应的规律，可以看出哪些发生的概率大哪些概率小。其发生的概率大小，与其义务的大小、形式、内容有很大的关系。

1．农用地地役权对应的义务关系

农用地地役权，西方国家称之为田园地役权，是最古老的地役权之一。几千年来的小农经济，难以摆脱农村经济的落后状况。越是经济落后的地方，农业基础设施越差，农用地地役权对应的义务关系就越紧张。

农用地地役权的发明，是个伟大的发明。按照常规，土地所有权是最伟大的的物权，其优先权、排他权、物权请求权等权利高居其他各种权利人之首。农用地地役权一反常态，可以合理利用他人的土地，而且明文规定土地所有权人应当给予地役权人以相应的便利，允许地役权人“合理侵入”他人的土地。这为保护弱势者的权益，提供了很好的物权保障机制。

既然土地私有制国家也重视农用地地役权对应的义务关系，土地公有制国家更不例外。这就意味着中国供役地权利人的义务，更加注重土地公有制或者共有制的义务，地役权人的土地利用权更是加权型地役权。这是原则性的义务，也是本条款所透露出来的信息。只要符合不动产相邻关系的“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的原则，有关组织部门、调解部门、仲裁机构和人民法院都可以依据此项原则进行调解或者裁判。

2．建设用地地役权对应的义务关系

中国的建设用地，实质上已经分为四大种类。城市的建设用地，分为国家出让型、国家划拨型建设用地；农村的建设用地，分为工商业型、私人住宅型建设用地。

国家实行土地公有制和土地使用权严管制度，加上基础设施建设基本上由国家、其次由集体承担了，建设用地地役权对应的义务关系，走向于公共化、公益化、集约化。但是，以上四大类建设用地地役权对应的义务关系还是有些区别。

（1）城市建设用地地役权对应的义务关系

第一，国家出让型建设用地地役权对应的义务关系

国家出让型建设用地，是土地使用权人付出了代价甚至于很大的的代价取得的。按照物权法权利与义务对应调整原则，可以推导出此类供役地权利人的义务，于特定的条件下可以小于其他类型建设用地供役地权利人的义务。

一般而论，具体做法是，将供役地权利人的部分义务转嫁给当地政府。如道路、桥梁、供水、供电、供气等基础设施的投资由当地政府来投资，供役地权利人提供供役地。因为地方政府出让建设用地获得了巨大的收益，减轻建设用地供役地权利人的义务负担是合理的，但还不能一概而论是“必须的”。

至于毗邻小区之间建设用地供役地权利人的义务，应当由地役权人与供役地权利人双方协商解决。因为利用的是空闲土地，除了地上附着物损毁的需要补偿以外，其他的如地下利用权，相信物权法是倾向于无偿使用的法定义务。

第二，国家划拨型建设用地地役权对应的义务关系

国家划拨型建设用地，相当于使用权人无偿取得的建设用地，使用权人自主权，不如国家有偿出让型建设用地使用权人的自主权。地役权人于此土地上设立地役权、供役地人为他人提供供役地义务，最好是经过县级以上人民政府规划部门批准，并经过登记机构审核登记地役权设立获得证书，这种义务关系的效力才有保障。

此项地役权对应的义务关系，不能与国家出让型建设用地地役权对应的义务关系相提并论。主要区别在于，其供役地人独立自主的权力不如上面一种能力。因为相当于使用权人无偿取得的建设用地，理论上，义务人向地役权人讨价还价的余地不大。如果地役权一旦设立，意味着其供役地义务更加趋向于“无条件提供”的一面。

作为一种控制模型，应当是加强型控制模型。应当从地役权的设立和供设地义务的设立两个方面进行定向控制，不光是单方面的控制，也不光是单独控制供役地人的获利行为。

第三，关于工商企业供役地权利人获利行为和义务关系的辨别

工商企业供役地权利人是经济实体组织，均承受着不同的生产经营压力。某些大型工商企业耗电、耗水的需求量大，道路通行也不如城市主干线通达。对于此类供役地权利人的义务关系，不能套用城市居民区的义务关系执行。

一般而论，在工商企业范围内，强制性地让供役地权利人提供供役地，可行性是比较差的。一般是在该企业大院外围接驳铺设供水、供电等线路，尽量避免这种地役权的设立。如果在工商企业范围内设立地役权，供役地权利人的义务也许会成为一种加价收费的权利—不是指加收土地使用费的权利，而是指加收供水、供电费用的借口。

供役地权利人的义务变成财产权，这种先例是客观存在的，特别是在城乡结合部和中远郊区大量存在。法律对此并无禁止性规定。姑且称之为“义务性权利”。理论上，国家划拨型建设用地的“义务性权利”，应当小于国家出让型建设用地的“义务性权利”。在法无明文规定的情势下，两种“义务性权利”并没有区分开来。这种情况，对于地役权人，对于弱势者包括附近的村民是不利的。

当然，我们承认供役地权利人的义务变成财产权，变成“义务性权利”。但是，这种特殊性的权利究竟大到什么程度呢？这种问题，物权法是解决不了的，应由专门法或者地方法来调整。

（2）农村建设用地地役权对应的义务关系

第一，农村工商业型建设用地地役权对应的义务关系

农村工商业型建设用地，分为新旧体制两种类型的工商业型建设用地。旧体制下的农村工商业型建设用地，是未经过统一规划农村集体自己作主建设的，供役地权利人对应的义务关系是“内向”的。新体制下的农村工商业型建设用地，是经过统一规划农村集体自己作主建设的，供役地权利人对应的义务关系是“外向”的。但是，在新形势下，该项地役权与对应的义务关系，应当统一到新的物权政策上来，该怎么样就怎么样。

农村集体工商业型建设用地得来容易，但集体工商业底子薄，经营非常困难。为了使物权化保障机制向弱势者倾斜，也应当承认供役地权利人的义务变成财产权，变成“义务性权利”。其财产权和“义务性权利”应当大于其他的同类权利。既然农村的土地占有权归集体所有，农村集体工商业作为集体共有权人，应当有自己的自治权与自主权。

农村集体工商业占用国家投资的公共设施份额不多，很多是自力更生的投资建设。按照物权法权利与义务对称平衡原则，可以适当减轻此类义务人的负担，不能与城市建设用地供役地权利人相提并论。

第二，农村宅基地型建设用地地役权对应的义务关系

农村宅基地型建设用地属于福利性建设用地。其地役权对应的义务关系，有集体土地共有权支配，有友好相邻关系的民风民俗支撑，有扶贫帮困的义务支持。可以看出，虽然同属农村建设用地，农村宅基地型建设用地供役地权利人无偿援助其土地的物权指向是非常明显的。

除了集体建设新农村以外，农村私人建造住宅，发生地役权争议较多的，是排水、屋檐滴水、基地地界和管线铺设上的争议。村民的弱点之一，是法律知识浅薄，有宗派主义倾向。对于此类地役权对应的义务关系建立法制模型，是相当困难的。依据本条款的规定，寄希望义务关系人的地役权合同。但是，农村的口头合同依然比较盛行。所有这些，不能要求农村人的觉悟有城市人的觉悟那么高，也不一定要以书面合同为准，如果口头合同是公平合理的，行政机构和司法部门应当予以确认。

集体建设新农村，基本上以行政村为单位，本村的地役权权利与义务关系上纠纷相对很少。这是土地公有制的好处。如果有新型的农村宅基地型建设用地地役权对应的义务关系，应当跟踪研究与处理。农村许多此类纠纷，通过上级行政机构调解便可解决。但是，农村人容易冲动，大动肝火，有时候为了一件小事，甚至于闹出大事出来。所以说，农村地役权权利与义务关系无小事，不能轻视，也不能听之任之。

四、按特种权利主体划分的供役地权利人义务关系

按说，地役权权利与义务主体涉及到方方面面，不一而足。此处省略掉一般的地役权权利与义务主体，专门讨论一下特种权利主体划分的供役地权利人义务关系。因为这方面的空白点容易引起人们忽视，有必要作个研究探讨。

所谓特种权利主体划分的供役地权利人义务关系，就是指地方政府与地方政府之间发生的地役权人主体与供役地权利人义务主体的关系，亦称超大型地役权主体与供役地权利人义务主体的关系。

首先，让我们来认识一下地方政府与地方政府之间，到底是否发生地役权人主体与供役地权利人义务主体的关系？

这个命题是很奇怪。有的人会问及此事：政府都是代表国家的，也存在地役权人主体与供役地权利人义务主体的关系？回答是肯定的。

自从实行分税制改革以来，基本上实行财权上移、事权下移和“分灶吃饭”的政策了。这样一来，强势的政府越是强势，弱势的政府越是弱势。不过，有一点是肯定的，即县级以下政府管辖有大量土地却财政上只有少量的资金，县级以上政府管辖有少量土地财政上却有大量的资金，这是普遍存在的现象。

如果将修筑公路、桥梁、港口、机场看作是超大型地役权，那么，上级政府是超大型地役权人，下级政府是超大型供役地权利人。

按照物权法相邻关系“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的原则，或者按照“地役权人和供役地权利人权利均衡”的原则，强势政府的权益应当向弱势政府的权益倾斜。

其次，让我们再来认识一下，为什么要做到“强势政府的权益应当向弱势政府的权益倾斜”？

说到上级政府的财政收入，相信大部分是由该级政府投资的收益取得的。并不排除有一部分是从下级政府平调取得的。上级政府借支下级政府的钱进行返还，是天经地义的。这是第一层意思。

上级政府投资公路、桥梁、港口、机场超大型地役权项目获利甚丰，而下级政府被上级政府占用大量土地，意味着下级政府的土地资产在缩水，又无投资收益。并且，为征收征用土地和房屋拆迁等支付了大量补偿费用，加重了下级政府的负担。上级政府对于下级政府进行价值补偿也是应当的。这是第二层意思。

近三十年来，地区差别愈来愈大，甚至于在同一座城市内部也是如此。当然，缩小和消灭地区差别，包括内部的地区差别，应当是长期一贯制的方针政策。我们承认，上级政府集中财力物力，将好钢用在刀刃上不无妥当。不可否认，上级政府财力过于集中，容易产生建设上的大量铺张浪费现象。上级政府不能眼睁睁地让同胞政府和同胞兄弟这样无止境地贫穷落后，不应当过度建设铺摊子，应当尽量地伸出手来支援落后地区和人民。这是第三层意思。

物权法是个公正廉明的大法官，倡导了“各种权利主体一同保护”的基本原则，也就是“物权面前，人人平等”的基本法则。上级政府作为领导机关，更应当模范遵守物权法，为下级政府办实事，办好事，千方百计地减轻下级政府的供役地权利人义务，进而增加其物权权利。这是第四层意思。

其三，为什么要贯彻执行“各种权利主体一同保护”的基本原则？

物权法第3条第3款规定“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等地位和发展权利。”是一项基本原则，任何单位和个人不得违反。所谓“一切”，包括了政府与政府之间的投资者、物权人在内。

名义上政府与政府之间的投资者、物权人的财产属于国家所有即全民所有，实际上中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间都有不同的利益取向。分税制、分灶吃饭的形式，就是其中之一。

分税制，就是国税即中央财政收入的税金和地方财政收入的税金的总称，就是中央得大头、地方得小头的那种税收分配制度。某些低级的地方政府，在完成税收任务以后，还要向上级政府提供财政包干到户的税金和其他收入。基于分税制的条件反射，各地政府“份内”的财政收入归自己支配，包括产业投资、解决本地的一系列民生问题等等。由于上级政府与下级政府的财政收入差别太大，甚至于同一级别的公务员每月收入相差几千元的都有，至于事业单位、退休职工之间的差别就更不用说了。

政府与政府之间的投资者、物权人的权利主体应当是一致性的，涉及到超大型地役权的物权关系，上级政府占用下级政府物权人的建设土地是非常多的，不是用普通的地役权与供役地权利人物权关系所能够解释得了的。作为公共利益、公共设施的拥护者，下级政府供役地权利人向上级政府地役权人提供方便、提供供役地应当视之为一项义务。鉴于上级政府地役权人行使权利时，对于下级政府管辖的土地财产大量利用和获得了很大的收益的事实，很有必要将两者之间的关系，由纯粹的政府关系提升到两个“市场主体的平等地位和发展权利”的高度来认识，理顺两者之间的物权关系。

其四，为什么不将中央政府列为本命题讨论范围之内？

中央政府是一个很特殊的投资者和物权人主体，负有特殊的使命，如国防建设、教育扶持、央企投资、扶贫救济等等全局性支出由中央财政支出。

从法理上讲，中央政府也是应当如省级以下政府一样对待的。不过，在土地财政收入方面，中央政府已经作出了巨大的的让利，如土地出让金一项财政收入，中央与地方的分成比例是3：7，这是前所未有的大放权、大让利。再者，中央政府投资公路、桥梁、港口、机场超大型地役权项目，基本上是全资的、为地方建设服务的。在这种情况下，再向中央政府施加压力似乎不妥。故暂时不作为“特种权利主体”来研究对待。

关于“按特种权利主体划分的供役地权利人义务关系”，是个新的课题，又是一个最敏感性的问题，其“地役权人对应于供役地权利人义务关系”远远比一般的义务关系重大得多。如果这个课题被攻克下来，可以为缓解地区之间的差别提供一个范例，也可以促使物权法向深度与广度的适用化方向发展。许多地方政府领导人心里有许多苦衷，上级领导应当设身处地为他们和他们的老百姓着想，为他们创造更多的生存与发展的机会，努力让他们一起走上共同富裕的道路。

价值中国

新知识 - 新思想 - 新经济实名制-专业主义-权益激励

解析物权法（160）

您还没有登录，请您登录后发表评论。